降低资本利得税对房地产市场负面冲击的政策对策

——复旦大学管理学院 陈杰 副教授

3月1日国务院楼市调控“新国五条”中明确对个人出售住房所得征收资本所得税20%，楼市震动很大。但时至今日各地细则尚未落地，显然在具体操作层面遇到很大难题，进退两难。打破这个僵局需要智慧。

    个人住房交易环节的资本所得税，长期而言，十分有必要，可以成为政府一个重要的税源，也可以作为一个关键性的税收调节手段来促进社会财富公平分配、住房资源的有效利用和房地产市场稳定发展。但政府更应该看重其四两拨千斤的调节作用，不必太看重其税收收入本身。而且即使要把取得这部分税收收入看做一个目标，也是要建立在二手房交易兴旺的前提下。如果二手房交易被严重窒息，住房存量资源固化，不仅政府没有资本利得税的税收收入可言，住房市场还会面临更大更复杂的供需矛盾，那显然不是政策所希望达到的。

    笔者认为，当前对个人住房转让时候的增值征收20%个税，面临形势复杂，需要周密布置和落实配套政策。如果当前这个政策单独推进，在没有相应政策配合的情况下，很可能窒息二手房市场交易的同时推高二手房价格，尤其在大城市，还会迅速波及新房市场，带来新房价格波动，进而产生房地产部门乃至国民经济的连锁反应，会存在较大难度。必须做好相应对策设计，要有系列的匹配措施，才能使政策平稳落地，不对房地产市场乃至国民经济造成冲击。

一、征税效应的经济学原理和预期

    首先看对供给的影响。开征资本利得税一定使二手房供给量下降，但下降幅度不确定。征税之后，存量房潜在供应者会因为税后投资收益率下降，放弃或推迟出售手中的房产，经济学上称为”锁定效应”(lock-in effect)。存量房业主对税负所带来的收益率下降越敏感，供给下降幅度越大。

    其次,看对需求的影响。开征资本利得税会使二手房需求下降，但下降幅度也是不确定的。这种需求下降基于两个负面效应，“资本化效应”和“首付效应”。第一个抑制效应来自因为预期投资回报下降而带来的需求下降效应，经济学上一般称为”资本化效应”(capitalization effect)。第二个抑制效应是，因为预期加税后卖方要求直接到手的现金增加，买方需要准备的现金增加了，相当于提高了首付门槛，将挤出一部分流动性资金约束很强购房者的二手房需求，可称之“首付效应”（downpayment effect）。“首付效应”一是会发生在因为卖方转嫁税负带来房屋总价上升的首付增加，二是过户时候买方很可能需要为卖方的税负以现金形式垫资。这样，无论加税后房价上升不上升，相当一批现金流约束较重的购房者都会因为直接或间接的首付增加，被迫不得不放弃购房计划。

   至少在上海北京这样一线城市，需求刚性很强，而二手房供应的下降又很难从新房市场得到有效替代。为此有理由相信，资本利得税一旦真正开征，至少在大城市有大概率会推高二手房价格。而这些城市二手房价格上升后，会逼迫一部分刚需不得不转去买新房，导致新房价格也会上涨。反过来，新房价格的上涨，又会让二手房持有者更加抬高心理价位，更加惜售或将税负的转嫁幅度更大。大城市在我国住房市场又具有风向标作用，会对全国楼市产生连锁传染效应。决策者必须对这些情况做好充分的准备。

   然而，以上情况推断还是孤立看待资本所得税。如果把当前政策环境结合起来系统看，尤其有适当的配套政策辅助推动，结果就会大不同了。

二、保障资本利得税平稳落地的政策措施

    理想的政策目标应该是，不仅要二手房房价不上涨或不上涨太多，最好交易量也不要下滑太大。为此笔者提出以下政策建议：

1.  继续加大房地产调控力度、强化房价难以再大幅上涨的市场预期

如果供给方普遍感觉到后期政策风险增大，这时候二手房供给量就不会下降幅度太大。

2.  恢复售房后1年内再购房可退回个税的政策，避免误伤刚需，促进住房流转

    当前恢复这个政策有多个好处：一、在当前继续坚持限购政策的背景下，售房再购房基本可以确认肯定是改善型购房而不是投机性购房。保护改善型购房，体现对民生的保护，有利于争取舆论主动，减少政策阻力；二、鼓励住房存量资源流动，出售的旧房可以供新进入住房市场的刚需族居住，体现“梯度消费”；三、对老公房、房改房、动迁房、保障房等政策性住房实行售房后1-2年内再购房可减免个税的优惠，有利于促进这部分住房资源加速流动，从而逐步实现这些政策住房从原始非市场定价转换到市场定价。

3.  对自愿将闲置存量房阶段性委托政府用于租赁性保障房可给抵税

    可规定，只要住房连续5年以上提交住房给公共住房保障机构代为租赁给住房保障对象，业主将来住房出售时候可根据所提供保障房“公益贡献”对该住房的应征收益个税额进行减免。一个不是太细致但相对简单的方案是，连续5年交政府/公共住房保障机构“代租”后，可用保障机构向业主实际支付的租金与市场租金的差额为“公益贡献”的认定标准，在合理考虑时间价值后（如按长期存款利率计息）等价抵扣应征税额，直到抵扣完为止。

看起来，业主以低于市价出租似乎有些吃亏，但经过公共机构“代租”，稳定安全无风险和无需任何与租客打交道的烦扰，而且当期向政府让渡的租金折扣还可以享受不低于长期存款利率后在将来以抵税形式被返还回来，相当于一笔丰厚利率的储蓄了，这将具有很大的诱惑力。

     当然，这里有一个难点是，折价“代租”和损失一部分租金收益是当前要发生的，将来可预期的抵税却是不确定的。如果业主由于市场行情不好，一直没有出售住房，那对业主“公益贡献”的补偿，可从房产税（如果届时已经有）或业主个人收入税其他缴纳税收抵扣。总之，整体思路是类似美国LTHTC（低收入住房税收补贴）政策，都是用税收抵扣来吸引社会资金投入到保障房中。

    政府/公共住房保障机构，以低于市场成本拿到现成的住房再转租给住房保障对象，中间的租金差价除了可以用来补贴保障对象（当以低于市场价格出租），还可以用来补偿管理成本和营运成本，这样政府对保障房所需的直接资金投入很少。而且退出机制完善，基本没有退出成本。当然财政上所放弃的资本利得税或其他税收也是隐性投入，但比起政府/公共住房保障机构从头新建保障房，资金效率要高很多，而且现成二手房往往是成熟配套社区，社会效果也会比在郊区新建保障房小区要好很多。

     所以，这样的制度安排，对业主、政府、保障机构、保障对象而言，可以实现“四赢”，资本利得税的抵扣在这里具有四两拨千斤的作用。

4.   对将多余住房提供给私人租赁的也实行部分减免

    可规定，如果住房对他人租赁，将来住房出售时候，凭在住房部门备案和确认过的租赁合同，相应提高“合理扣除费用”，如每出租一年，可按原值的5-10%（根据房屋年龄）或现值的1%增加“合理扣除费用”，相当于政府补贴业主因为对外租房所带来的住房折旧。通过鼓励大量稳定性租赁房的供给，将对分散住房需求压力起到全面作用，也让其他二手房供给者感受到竞争压力。这样二手房供给不会出现大的波动。

5.   更大程度保护刚需，更多鼓励自住型二手房合理流动

    合并卖方的交易环节税收，对满5年唯一住房转让时候全面豁免营业税、契税、印花税等交易环节税收和费用。对唯一住房，即使不满5年也可以在转让时候根据持有年限减免交易环节税收。对持有年限的计算，也可尽量从宽。即使对那些需要缴纳资本利得税的业主，在计算原值和装修、贷款利息等相关费用时候，也要本着“与民让利”的原则，尽量公平客观。总之，在遏制住房投机炒作的时候，要尽可能有利于加速次新房流转，同时保护居民的合法合理财产性收入。