谨防住房保障中的“政府失灵”

 复旦大学管理学院住房政策研究中心执行主任 陈杰 副教授

     媒体讯，杭州从今年开始搞人才专项住房，三年建设150万平方米，实行政府定价，按成本核算，原则上不超过周边市价一半。然而据杭州市政府自己的网上公开公示资料调查显示，2009年杭州总共216套突出贡献人才住房，国企、民企老总或部门主管就获得63套，此外大多被广电、报社、出版社、剧院、医院等高端人才获得。据了解，获得人才住房的还有清洁工、钳工、中小学教师等不拘一格的“人才”。据网上公示材料，我们可以看到不少有突出贡献人员的业绩，不是那么让人信服，比如仅仅因为被评为某局个人先进、局先进工作者、优秀工会积极分子等就被算入杭州市级突出贡献人才。这样的人才标准实在让人很难看的懂。更值得注意的是，这些人才计划住房用的都是经济适用房的指标，占了杭州同期保障性住房计划一半以上。打着保障性住房旗号的住房，却给了收入并不低、住房条件并不困难的人群，难怪媒体和网民都要议论纷纷。

政府失灵比市场失灵更可怕

    媒体报道，《基本住房保障法》终于快要出台了，笔者对这个法最大的期望不是指望这个法出台一下子就能把各级政府对住房保障的投入积极性调动起来或形成刚性约束，而是以此来规范住房保障，防止住房保障之名被滥用，防止以保障为名而寻租腐败和浑水摸鱼，切实保证在住房保障方面的公共资金确实为公共利益最大化和社会和谐服务。

      住房消费具有强烈的“外部性”，单纯靠市场机制来配置住房资源不可避免地会存在“市场失灵”，为此各国都意识到公民住房权利的保障一定要有政府的介入。近几年中国住房市场的发展经验无疑是最好的例证，在城镇住房存量面积高速增加仅用10年就翻一倍、人均住房建筑面积每年增长近1平方米的同时，却还有3000万家庭住房质量没有丝毫改善，甚至还有大量人群的住房条件出现严重下降。为《基本住房保障法》立法的宗旨就是在于，引导政府在住房事业发展方向上，从过去那种单纯追求平均意义上的人均住房面积增加，转向更加注重维护每个人的居住水平底线，而后者是建立社会公平公正和解决民生问题必不可少的组成部分，从而增加社会总福利。但前提是，政府是尽职尽责的，对公共资源的分配是真正站在社会总福利的角度，而不是只为一小部分人群的利益。否则政府打着克服“市场失灵”的旗号去掌握大量社会资源分配，却会发生危害更大的“政府失灵”。“市场失灵”是作用于个体和零散分布的，还有可能通过技术进步、加强市场竞争、适当的规制政策等来逐步克服或缓和；而“政府失灵”是系统性的、全局性的，纠偏起来十分困难。如计划经济下的巨大无效率就是一个很好的说明。

     “政府失灵”发生有两种。一种是政府被俘获，即政府的公共权力被少部分利益集团所掌握，公共资源为少部分人服务，表现为“以权谋私”、“权钱交易”等各种形式的腐败寻租。另一种是政府虽然没有站在某个特定利益集团角度，但行为准则就是错误的，对公共资金和公共资源的利用既没有按照效率原则执行，造成社会资源浪费，也没有依照公平的原则去落实，造成更多的社会矛盾和阶层分化。

      在住房保障建设中，这两种“政府失灵”都存在。首先，目前在一些地区，住房保障的资金某种程度成了唐僧肉，只要打着住房保障的旗号，随便谁都可以来分享一下。从人才住房保障到公务员住房保障，五花八门，层出不穷，仅媒体曝光的经济适用房分配中的丑闻就比比皆是，更何况大量没有被曝光的。真正需要保障的对象——真正住房困难的中低收入家庭，却往往被忽视了，或只是被一些利益集团当作借口来为他们自己牟私利。打着民心旗号的工程却一次又一次伤了民心。

     其次，一些地方政府对住房保障理解有误，认为只要做了实事、只要有效果就行。反正都是用之于民，保障谁都一样，保障“媒体上看不见”、在社会上无足轻重的中低收入家庭，还不如保障对在社会上有影响力、社会“有贡献”的人士。但投入到住房保障的钱都是来自老百姓的钱、纳税人的钱，不可以市委和政府想怎么花就怎么花，想给谁就给谁。经济适用房或人才专项住房，动辄资金几十亿乃至几百亿的大型公共工程，在程序上理应经过人大讨论和许可。尤其普通老百姓住房困难严峻，还在等待“雪中送炭”时候，如果忙着锦上添花，大手笔地讨好高收入人群和精英阶层，那不但没有缩小社会阶层贫富差距，反而继续扩大两极分化，这是与社会保障目标完全背道而驰。现在“富福利”一词很流行，也确实很犀利，最初是清华大学社会学系秦晖教授提出来的，用来描述现在一些地方搞社会保障和福利，越是高收入者受保障越多福利越多，这点在住房保障上表现的尤为突出。如北京、郑州、宁波等很多地方暴露出来的经济适用房成为“公务员专属房”，如这次杭州人才住房成了“老总房”，如在深圳身价几百亿的马化腾还可以领受每个月3100元的住房补贴。

      没有规矩不成方圆。在住房保障中弄虚作假而套取利益的个人，应该以“骗取公共财政资金罪”来论处。即使没有贪污和腐败，在住房保障建设中不经人大授权、不在有关法律允许范畴而擅自主张，或者因措施不当而浪费资金、造成公共利益损失，有关政府单位负责人，也应该以“浪费公共财政资金罪”追究。

保障低收入与激励人才并不冲突

      大城市的高房价下，人才的住房困难确实是城市发展的一个严峻挑战。人才是城市竞争力之源，地方政府有责任为人才提供良好的工作与生活环境，对人才的住房困难是要重视、要有解决方案。有人说，如果杭州把人才住房计划不是作为保障性住房的一部分，而是单独列出的人才激励计划，作为“奖励”而不是“保障”，也许就不会这么刺激公众的神经，就能说得过去。这些人还列出深圳、珠海等地对高级人才的重奖计划作为例证。

但笔者认为，这些人对政府的认识还停留在政府首要目标是发展经济的思路上，仍然坚持做大蛋糕、效率优先，却忽视公平问题、贫富差距问题、基本保障问题已经成为当前社会最突出的矛盾。如十二五规划中就已经体现了淡化经济增长考核、更强调民生和社会和谐的趋势。换个角度，哪怕政府该不该奖励人才、该奖励哪些人才不讨论，从公共资金的利用效率角度看，即使政府要奖励人才，也是用现金比房子更有刺激价值。这是经济学严格证明过的。只是如果奖励现金，政府怕民意上有抵触，也容易受到公众监督，寻租操作空间小，于是就打着住房保障旗号来蒙混过关。

     当前的高房价格局下，确有部分人才出现住房困难，影响了基本生活和作用发挥。但只应该解决“住房困难”，而且是“阶段性住房困难”，而不是“购房困难”。为此，修建专项的人才公寓可以，但必须“只租不售”。如果“只租”还要来申请的人才，那是真正有住房困难的人才；如果“只租”就不来申请的，那说明根本没有住房困难，只是想在“配售”中浑水摸鱼和套现、捞利益好处。上海新近推出公共租赁房制度，重要的出发点也是为了解决人才的住房困难，就是这种只解决各类人才“阶段性住房困难”但不给利益输送的思路。在渡过“阶段性住房困难”之后，真正的人才都应该能体现出自己的市场价值。如果人才不能实现市场价值，那也是人才发现和培养机制的问题，政府应该反思这方面的问题，而不是靠扭曲住房分配机制来解决，尤其不能拿着本来给中低收入家庭的救命口粮去做涂脂添彩的事情。实际上，对于任何一个阶层和群体，他们的购房问题都不应该成为政府的关注点。凡是带有产权性的购房行为，其实质都是一种投资，理应要交给市场，“住有所居”问题才是政府要管的。这才是住房保障的本意。