发展住房保障重在解决可持续动力机制

      陈杰 复旦大学管理学院                       

　　  温总理2月27日于新华网与网民交流时正式提出，政府计划今后五年新建保障性住房3600万套。这堪称中国公共福利保障制度建设中的历史性大手笔。加上此前政府宣布的保障房新建量，如2009年约300万套、2010年590万套保障房，再加上2009年底经济适用房、廉租房存量（笔者估计为500万套左右），扣除住宅折旧，2015年中国城镇保障房规模累计将至少达到4800多万套。一般预计我国2015年时城镇人口将为7亿左右，也即2.3-2.4亿户家庭。所以总理有信心说，届时“保障房的覆盖率将达到20%”。

　　总理对大力兴建保障房的庄严承诺，表明了建设人人“住有所居”和谐社会的决心，也是在执政理念中转变过去片面追求经济增长、转而追求社会发展“以人为本”的体现，让我们备受鼓舞和充满期待。然而，从2009年中国保障房建设像高铁一样大规模提速至今也有两年多了，实际效果与政府计划及社会各方面预期比还有差距。

　　目前各方对中央政府推进保障房的决心十分放心，但对地方政府能否真正配合中央完成保障房建设有所担心。所以，当前保障房建设中最大的挑战是，如何解决地方政府对保障房建设的动力机制问题。从各种观察看，大部分地方政府现在对保障房建设的态度还停留在“要我做”，很少是主动的“我要做”。

　　如果不解决地方政府的动力问题，目前自上而下、以高压计划行政手段推动的保障房建设，很可能出现两个问题：

　　第一，保障房缺乏可持续性。对地方政府而言，做保障房影响土地财政，影响经济指标考核，内生积极性不高。虽然目前保障房被提升到政治高度，在风头浪尖之下不得不做，但一旦政治压力有所放缓，就会立刻想办法撤出。如2008年遭遇国际金融危机时，在保增长口号下，很多地方政府堂而皇之取消原定的保障房计划，争先恐后借助商品房地产开发拉动地方经济。现在社会很多人担心，当前地方政府是提供了一批保障房，但过了这个风头可能就没了，于是仍对商品房后市看涨而抢购。这次中央政府出面把计划高调宣布，然后还要跟各个地方政府签责任书、军令状，就是希望用中央政府的权威来稳定预期，让群众吃定心丸。但这对地方政府毕竟还是停留在外部约束，是否能真正避免地方政府的机会主义行为还有待观察。

　　第二，保障房内涵容易变味走样。笔者是教育工作者，深知如果学生没有动力学习，不是“我要学”而是应试教育下的“要我学”，那就会千方百计糊弄老师，挑最容易的学、最会考的学而不是最有价值的学。现在不少地方都拿不真正具有保障性质的住房项目来充数，在数据中“注水”，“编制”统计报表，只要能对上级有交待、能过关就行。一个普遍采取的招数是把动拆迁房算入保障房。动拆迁房实质是拆迁户与政府的交易，不具有保障意义。如某市所谓保障房中，绝大部分是动拆迁房。如果动拆迁房能算保障房，那如叶檀女士所说“一边拆一边建”，土地财政和保障建设两方面数字都很好看，但实际社会效果大打折扣。第二个招数，是把一些人才专项住房也当作保障房。某市曾给社会名流、公司老总发售和配租档次很高却廉价的人才专项住房，目的是吸引人才，但打着保障房旗号，为此引发很多争议。

    对地方政府“自定义”保障房的种种招数，中央一些主管部门也心知肚明，但为了双方都能过关也就加以默许。而且一些中央主管部门自己也常起不好的示范作用。如某部委去年高调发布2010年各地用地计划，77%用地是保障房、政策房，一时舆论一片叫好。但如果仔细分析，其中44%是中小套型商品房，真正的保障房只有33%。国务院2007年24号文至今4年了，但保障房、政策房，内涵到底该如何定义，至今仍然面目有些模糊。保障房建设中的种种似是而非、甚至“浑水摸鱼”、借机寻租获利，极大地影响了住房保障建设的声誉，损害了群众对政府的信任感。

     故此次温总理强调，“保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不要走偏方向”，也是对此的反映和警醒。李克强副总理2月25日也表示，2011年1000万套保障房是硬任务，并细化其中公租房要达到200多万套，是去年的6倍，也是希望约束规范各地方政府把保障房做到实处，不要打小算盘。

　　保障房要可持续，关键是要让地方政府建立发自内心关心居民住房民生的原动力机制，也就是要改变对地方政府的考核机制。这里不仅是说中央对地方的考核要从经济指标向民生福利和幸福感等社会发展指标转变，而是如何让地方真正受地方老百姓的监督和约束。否则仅有前者，地方政府依然会通过“做”各种统计报表来应付和规避。只有地方老百姓对地方政府有实质的监督和约束，绩效考核权交给地方人大、交给地方老百姓，地方政府才会从根本上改变自己的政府行为。

   当然，有人担心，现在有中央政府的自上而下约束，地方政府在住房保障这样缺乏短期收益的民生工作上多少还能干点事。如果废除中央命令，让地方政府去接受实际空虚无力的地方民意考核，地方政府更加自行其是，社会矛盾会更加突出尖锐。但中国要走向社会现代化，要走向政治成熟，建立自下而上的考核机制必不可少，这个挑战无法回避，必须完成。否则在中央与地方无法消除的信息不对称之下，中央强推地方去做它们内心没有积极性的工作是很难持续、很难有良好效果，靠中央政府向地方派再多的督导组、检查团都没有用。

     现在说要大力转变经济和社会发展方式，把社会发展放到经济增长之前，而这些转变的关键前提就是转变中央政府执政理念和对地方政府的考核机制。