发挥住房保障中的市场化运作潜力

复旦大学管理学院/复旦大学住房政策研究中心 陈杰  

    这几年我国保障房建设规模大幅度攀升，去年据报新建590万套保障房，今年又提出要新建1000万套，近日温家宝总理还表示，5年内要新建3600万套保障房。这么大规模的保障房兴建计划，给数以千万城镇住房困难家庭带来憧憬希望，给住房市场调控打下定海神针的同时，也让不少人开始有些忧虑，这些保障房到底要补贴多少财政资金进去，政府能负担得起么？

    全国政协委员于炼日前就对此提出了疑虑，担心保障房建设会让财政不堪重负，提出住房保障不能仅仅当作一项“政治任务”来完成。或许有不少人对此不能理解，觉得公共财政本来就是应该用来承担住房保障这些公益事务，就是应该政府出钱补贴保障房。然而，应该再想一想，政府本身又不创造任何财富，所谓公共财政资金都是企业和亿万纳税人提供的。如果政府在保障性住房上补贴越多、沉淀越大，则意味着企业和纳税人要付出更高的税收成本。当然，我们这里不谈政府从财政资金中那些被无效浪费的、那些用于搞形象工程的部分中节约出来搞保障房建设，这其中或许潜力确实巨大，但这是题外之话。当这些被浪费的财政资金节约不出来的时候，或已经在现有财政制度框架下达到最大节约效率的时候，也就是一般而言，更多的财政补贴总是意味着更多的纳税人负担。

     诚然，解决最低收入的住房问题，肯定要政府托底，基本都要靠公共财政出钱，这是公共财政转移支付职能的需要，也是税收平衡收入差距功能的体现。但超越此之外更多的财政补贴，则是高收入群体缴纳的税收向中低收入者和中间收入者的转移。高收入者和中间收入者，都是社会的有机组成部分，手心手背，政府纵有扶助中间收入群体的心思，也要避免让高收入者有过大的负担。而且还有说法，我国实际上中间收入群体比高收入者纳税负担更重。所以，不管从哪个方面来说，住房保障方面过度的财政补贴，都是社会的负担。

    总之，保障房要积极探索对财政资金的节约，提高资金利用效率，尽量避免财政补贴，降低整个社会的负担成本。不能现在凭热情、靠政治压力，一股脑不计成本地、大上快上保障房建设，过几年等保障房真的大规模出来了，使用起来时候财政补贴是无底洞，能建却不能用，不用又浪费，进退两难。这些问题都一定要未雨绸缪、周密论证、详细规划好。

    一般认为，我国保障房现在有三个主要品种，经济适用房、廉租房、公共租赁房。经济适用房，建了就出售，周转快，靠银行正常贷款就可以完成全部融资，不占用直接的财政资金，很多地方政府为此对这个情有独钟。但经适房这几年发生了很多问题，人们也逐渐意识到其种种难以克服的先天性内在弊端，尤其严重偏离了住房保障应该解决基本居住而不是提供资产的初衷。而且经适房出售后，潜在土地出让收益就永远沉淀下去，对政府的隐性成本很高，也相当于商品住房购买者补贴经适房购买者了。所以很多地方都已经停建经适房。中央如今也多次强调，包括温家宝总理2月明确提出，保障房要以公租房和廉租房为主。

    对于廉租房，笔者以为，这是针对“租都租不起”的人，相当于社会救济，理应政府补贴。即使是廉租房，财政补贴是间接补到“砖头”(租金)还是直接补到“人头”，补贴水平如何与补贴对象的收入水平及其变动联系起来，还可以更好的设计，以既节约财政资金，又达到公平合理的效果。

    公租房自从2008年于沿海个别城市出现以来，在我国城镇住房保障体系中异军突起，已经成为最大的黑马。现在各方对其看好，但也深感融资困难，尤其建成后运营中的融资困难。这里关键一个问题是，很多人一提到保障房，就认为一定带有福利性，所以租金不能高，一些城市提出公租房要是市场租金的八折甚至更低。如果从这个角度看公租房，租金一定要低于市场租金很多，那肯定是非常难运营的，就几乎没有市场化运作的可能。

      然而，笔者对公租房的看法却与一般观点不同。笔者认为，公租房本身应该看作“政府主导的、面对全社会公众公共开放的商品租赁住房”。具体来说，是政府投资参股（以土地作价）、与国有或社会房地产企业合作兴办的商品租赁住房。值得注意的是，国土资源部在公告2010年土地出让情况时候，把公租房用地是放在“中小套型商品住房”这个栏目中，这个定位是对的。所以，公租房本身不需要什么收入准入线，其主要对象是“买不起但租得起”的人。至于如何筛选过滤高于供给的需求，从公租房本身的质量做起。地段适当、条件简约的一室户或二室户，真正对住房居住有急需的人才会来住。

     打破了公租房一定要带有福利性的观念枷锁，让其就是按照市场租金或准市场租金来定价，其运作就空间大了很多，融资和运营的市场化潜力就大大增加。具体这里不细说。当然会有疑问，都市场化租金了，公租房有何优势，市场上有私人租房为何要租公租房？公租房的优势还是明显的，稳定安全，上海还在探索入户籍的可能。更大的疑问是，市场化租金，那公租房还叫保障房么？这里关键是，不要把公租房直接理解为保障房，而是保障体系的“铺底”平台，也是引导调控租赁住房市场的工具。公租房本身没有补贴，但租不起的人可以另外向所在单位（如张江园区）或政府申请租赁补贴。财政不补贴“砖头”，直接补贴“人头”，财政究竟在住房保障方面补贴了多少看的很清楚，两条体系分开算账，效率高很多。

《东方早报》2011-3-4