住房保障，如何公平公正

复旦大学管理学院/复旦大学住房政策研究中心执行主任 陈杰 

    中国保障房建设近年来像高铁一样迅速提速。然而，与此同时，保障房建设大跃进过程中也暴露出一些问题值得注意。李克强副总理曾经在2月25日全国保障性安居工程工作会议上强调，确保分配公平是大规模实施保障性安居工程的“生命线”。并再三提出，强化监督管理，确保分配公平公正，使低收入和中等偏下收入住房困难群众真正受益。这表明保障房建设过程中暴露出来的不公平与非公正现象已经到了需要十分警醒的地步。

      从笔者观察角度来看，保障房建设过程中有几大问题特别值得关注：

第一，以权谋私，寻租腐败。以经适房为代表，从武汉经适房发售中的“六连号”事件、深圳豪华公务员经适房、河南郑州经适房“变身”别墅、宁波倒卖经适房、山东陕西等经适房专供公务员，丑闻频发，还有很多地方媒体上关于经适房小区停满宝马等名车、或被转售转租牟取暴利等新闻不断。住建部等有关主管部门曾经坚称这只是监管不利的问题，要大力加强监管。然而，经适房丑闻屡禁不止的事实说明，这绝不仅仅是监管不利、执行不当的问题。经适房与商品房之间客观存在巨大利益差价，就是人为制造寻租空间，那腐败行为很难从根本上遏制。其中突出特点是掌握分配权力的人不受监督、有优先获取权力，于是各地经适房纷纷成了“官适房”、“公务员专用房”。然后那些越是接近掌握分配资源权力的人，越有机会享受到住房保障，所谓“富福利”。本来是民心工程，却成了伤民心的事，大大影响了保障房声誉，也损害了政府威信。

第二，背离实际，挪用资金。目前中央政府的保障房建设规模计划是自下而上的层层上报后加总确定的。一些地方明知本地住房保障任务很重，但不愿挑起保障重任或有畏难情绪，隐瞒不报或少报。另一些地方政府看到中央政府发展保障房的大计和急迫心情，为了政治目的，也看重中央政府对廉租房等保障房建设的配套资金，编制不切实际或虚假的住房保障规模计划，不管完成不完成，怎么完成，先套取中央财政配套资金再说。媒体曾披露，根据国家发改委和住建部公布2010年廉租房中央投资计划内资金分配结果，云南省享受西部优惠政策，获得约22亿元资金，居全国第一，湖南省获得18.9亿元，位列全国第二，甘肃省获得了13.36亿元，青海省获得了12.8亿元，江西省获得了11.9亿元，安徽省获得了约11亿元资金，宁夏3.38亿元。湖北省与湖南省同属中部省份，人口差不多，却只获得了7.9亿元，相差11亿元。河北省所获得廉租房中央预算内投资资金则更少，只有1.448亿元。

     2009年10月全国人大常委会《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》中指出，有的地方为了多争取中央补助资金，编制的建设规划过大，有的城市向上级申报的廉租房建设规划，大大超过了应保障对象的户数。不少地方舍不得财政投入，大量依靠银行贷款，或拖欠工程款，将会增加政府的信用风险，影响今后的可持续发展。另外不少地方把本属保障房的专项资金转移挪用于城市亮化和乡村美化工程上，还让市民和农民出很大比例的钱，增加了老百姓负担，引起社会不满。

第三，流于政绩工程，拼凑数据。这几年中央政府对地方政府保障房建设层层加码，责任书、军令状，硬约束。由于考核压力太大，不少地方各出奇招，不是什么合理做什么，而是什么容易做做什么。曲解保障房本质，让住房保障变味走样。比如经济适用房，尽管暴露出很多问题，很多地方政府也都清楚，但因为建了就出售，周转快，靠银行正常贷款就可以完成全部融资，不占用直接的财政资金，很多地方政府依然为此对这个情有独钟。在经适房建造中也是为了完成任务，多建在偏远郊区，被保障对象虽然住房问题解决了，但交通与就业教育不便，生活方面发生了更多困难。

另一个普遍采取的招数是把动拆迁房算入保障房。动拆迁房实质是拆迁户与政府的交易，不具有实质保障意义。如某市所谓的保障房中绝大部分是动拆迁房。如果动拆迁房能算保障房，那么就会发生，“一边拆一边建”，动拆迁户越多，需要保障对象越多，能被保障的对象也越多，形成一个自我循环。城市建设、土地财政和保障建设几方面数字都很好看，但本不需要拆迁的老百姓无故被折腾，实际社会效果大打折扣。第三个招数是把一些人才专项住房也当作保障房。某市曾经给社会名流、公司老总发售和配租档次很高但十分廉价的人才专项住房，作为吸引人才的一部分，但打着保障房的旗号，为此引发很多争议。第四个招数是把限价商品房算作保障房，这也是争议很大。因为能买得起限价房的，收入都还是不错的，绝非中低收入住房困难家庭。

对于地方政府“自定义”保障房中的种种招数，上级主管部门其实也心知肚明，但为双方都好过关也就默许。一些中央主管部门自己也没有以身作则，做好示范。如某部委去年对媒体高调发布2010年全国各地用地计划中77%用地是保障房、政策房，舆论一时一片叫好。但如果一仔细考察，其中44%是中小套型商品住房，真正的保障房只有33%，其中又有大部分是经适房和限价房。保障房、政策房，看起来很像，但内涵大不一样。这种打擦边球的做法，虽然可一时赢得了舆论赞誉，在上级那里也很光鲜，但老百姓的眼睛是雪亮的，要真正得到受益时候才会认可，而不是耳听美好宣传就会买账。

第四，对上不对下，数据透明性差。尽管这几年保障房建设在大规模提速，但老百姓仍然感觉保障房依然离自己很遥远。近年来保障房统计数字一个比一个好看，但保障房的房子到底在哪里，如何分布，具体类型有哪些，这方面信息公开的很少。各地方政府满足向上汇报，获得上级领导满意与认可，签责任书、军令状都是跟上级主管部门签，内容却对地方老百姓不及时公布，施工进度与区域分布对地方人大和媒体敷衍应付，居民知情权没有保障。为此保障房还难以走入老百姓心中，也就对商品房价的市场预期难以产生足够扭转。

      如李克强副总理所强调的，确保公平公正是当前大规模实施保障房建设的“生命线”，保障房的根本目标是使低收入和中等偏下收入住房困难群众真正受益，而不能流于政绩工程。要做到保障房建设的公平公正，针对上面分析中所指出的问题，笔者提出以下几条：

1，要让保障房建设中消除寻租腐败丑闻，关键要从制度设计上就大力遏制其中寻租空间，而不能靠执行过程主管人士的良心与自觉。这里核心一条是要让保障房回归住房保障本质，重在解决居住问题而避免带有资产属性，这样才能杜绝资产利益输送的可能。为此如今很多地方都已经停建经适房。中央如今也多次强调，包括温家宝总理2月明确提出，保障房要以租赁性质的公租房和廉租房为主。这是良好的发展方向。

2. 要让保障房中央财政配套资金落到实处，就要重新设计好配套资金的申请与批准机制。对地方上报的保障房规划要有独立机制来核实核查，防止多报虚报，也要克服不报少报。对下拨资金更要严格审计，防止被挪用滥用。

3. 对保障房工程中的种种弄虚作假和混淆行为，关键是要让地方政府建立起关心居民住房民生的原动力机制。而后者又关键在于让地方政府不是对上负责、拿统计数据应付中央，而是真正对地方老百姓负责，其政府行为受地方老百姓的监督，其工作绩效由地方老百姓考核。我们现在说要大力转变经济和社会发展方式，把社会发展放到经济增长之前，那前提就是转变政府的执政理念和对地方政府的考核方式。

4. 以公开透明来保障公正公平。中央难免有时候会被糊弄蒙混，但地方老百姓眼睛是雪亮的，糊弄不过去的。阳光下的公开是实现公正最好的良方，群众可以监督，才能让保障房落到实处，而不是流于政绩。