保障房大提速中的五大隐忧

复旦大学管理学院/复旦大学住房政策研究中心 执行主任 陈杰 副教授

     中国保障房建设近年来像高铁一样迅速提速。2009年5月住房和城乡建设部等三部委出台《2009－2011年廉租住房保障规划》，当时还目标计划到2011年末解决747万户低收入住房困难家庭的住房问题，其中新建任务只有518万套廉租房，此外是新增租赁补贴191万户。但仅仅半年之后，这一指标就做了跨越式调整。2010年1月7号《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国发[2010]4号）提到：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。与前次规划相比，仅多了2012年一年时间，指标值却翻了一倍多。而且这次要求以新建为主。于是，2010年提出新建580万套保障房，最后据报实际新建590万套，当年竣工370万套。然后，2011年初提出今年新建1000万套保障房。再然后，温家宝总理2月27日与网民交流时候正式提出，中国政府已经下决心，计划在2011起的五年内新建保障性住房3600万套，年均新建720万套。短短两年不到，保障房建设指标比高铁速度还增长的快。

      这些计划实在是大手笔。某种程度上，这几年大规模兴建保障房是为历史欠账“补课”。1998年房改以来，我国城镇住宅建设进入大发展时期。1999年-2009年期间我国竣工城镇住宅累计达到69.6亿平方米，比1978-1998年累计总和还多50%。这11年间光由开发商提供的商品住宅就累计达到3877万套，解决了至少1.2亿人的居住问题。住房总体上不再短缺。2009年底城镇住宅存量面积达到131亿平方米，城镇人均住房建筑面积超过28平方米，是1978年的4.2倍。然而在这个商品住宅大发展时期中，保障房发展却明显滞后，2009年底廉租房存量仅为273万套，租赁住房补贴户数也仅为292万户，合计不到城镇家庭总户数的3%。这还是2009年一年新开工廉租房就为历史总和三倍还多的基础上。即使争议很大、被认为实际销售对象大多并非中低收入家庭的经济适用房，1999-2009年累计竣工也才491万套，仅为同期商品住宅的八分之一，存量不足城镇家庭总户数的2.5%。保障房在我国城镇住房存量中比重过低，城镇居民无论收入如何，在解决居住方面除了购买商品住宅之外几乎没有选择余地，被广泛认为是我国商品住房价格畸高的根本性原因之一。

     总理对大力兴建保障房的庄严承诺，表明了建设人人“住有所居”和谐社会的决心，也是在执政理念中转变过去片面追求经济增长、追求社会发展“以人为本”的体现，让我们备受鼓舞和充满期待。然而，像火箭一样提速的大规模保障房建设，史无前例，也引来了不少忧虑和疑问。笔者这里做些初步分析，试回答有关担忧：

    第一，这么大规模的保障房建设规模，其计划的制定合理么，我们需要这么多保障房？2011-2015计划3600万套保障房，加上此前政府所宣布已经完成的保障房新建量，如2009年300万套、2010年590万套保障房，再加上2009年底经济适用房、廉租房已经建成的存量（笔者估计为500万套左右），扣除住宅折旧后，到2015年中国城镇保障房规模累计将达到至少4800多万套。而一般预计我国2015年时候城镇人口将为7亿左右，也即2.3-2.4亿户家庭。所以总理说，届时“保障房的覆盖率将达到20%”。仅就20%的保障房覆盖率而言，这并不算特别多。2005年底，OECD发达国家平均带有公益保障性质的公共住房覆盖率为10%左右，其中荷兰社会租房协会为40%、英国社会住房协会(RHS)为22%、瑞典市政住房公司为22%、法国低收入住房机构(HLM)住房占到17%、日本占7%，韩国计划在2017年将公共住房上升为住房总数的20%。考虑到我国快速城市化进程中，住房矛盾特别突出，保障房覆盖率可以比已经完成城市化进程的发达国家平均水平高一倍，也是合理的。

      然而，更值得担忧的是，目前中央政府的保障房建设规模计划是自下而上的、层层上报后加总确定的。一些地方明知本地住房保障任务很重，但不愿挑起保障重任或有畏难情绪，隐瞒不报或少报。另一些地方政府看到中央政府发展保障房的大计和急迫心情，为了政治目的，也看重中央政府对廉租房等保障房建设的配套资金，编制不切实际或虚假的住房保障规模计划，不管完成不完成，怎么完成，先套取中央财政配套资金再说。2009年10月全国人大常委会《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》中指出，有的地方为了多争取中央补助资金，编制的建设规划过大，有的城市向上级申报的廉租房建设规划，大大超过了应保障对象的户数。不少地方舍不得财政投入，大量依靠银行贷款，或拖欠工程款，将会增加政府的信用风险，影响今后的可持续发展。另外不少地方把本属保障房的专项资金转移挪用于城市亮化和乡村美化工程上，还让市民和农民出很大比例的钱，增加了老百姓负担，引起社会不满。这些问题都是需要引起高度警惕的。

      第二，这么大规模的保障房建设计划到底有多大的可行性？要知道1978-2009年的32年之间全国城镇累计竣工住宅才115亿平方米，2009年城镇竣工住宅8.2亿平方米，已经是历史新高。要在2011-2015年期间建成3600万套保障房，即使按照每套60平方米来计算，也要建成21.6亿平方米，年均竣工3.6亿平方米。如果在保持现有商品住房开发量基本不变的前提下，这相当于新增城镇住房产能43%，增幅是飞跃式的。还要注意，国家统计局现有统计制度中，城镇竣工住宅中由房地产开发企业开发的商品住宅只占70%左右，而经济适用房已经包括在“商品住宅”中。如2009年城镇竣工住宅8.2亿平方米中，商品住宅为5.9亿平方米，含经济适用房0.35亿平方米。也就是，直到2009年我国城镇住宅的市场化率才为73%，其他的是各类自建房、集资房、小产权房、非房地产开发企业承建的城中村棚户区改造、廉租房等。所以保障房这部分增量实际上主要是要与“商品住宅”争夺产能，这样算起来住宅业产能增幅要求更大了，增幅要达到60%，难度更大了。

    如果这是以压缩“纯市场”商品住房开发为代价，那又会出现另外一个问题，保障房规模是上去了，但市场化商品住房供应更加短缺，商品住房市场价格更加难以抑制，那居民住宅方面可能出现极端的两极分化，要么保障房，要么昂贵的商品房，中间缺乏自然连续的过渡。这对建设和谐社会来说，也并非好事。

    更重要的是，如果保障房意味着大面积压缩市场化商品住宅用地，地方政府的土地出让金收入必然有巨大影响，可保障房中的基础设施和市政配套一样要消耗大量资金，也一样要涉及动拆迁安置，地方财政能否承受得住？

    不管哪个角度，保障房与市场化商品住宅势必将激烈争夺土地、资金、建筑工人、水泥钢筋等建材等要素资源，对资金、对土地、对城市规划、对地方财政的压力很大，任务是非常艰巨的。资金固然是一大难题，更大的制约恐怕是土地。尤其2011年计划新建的1000万套，按照每套60平方米，也要6亿平方米面积。如果容积率为2，也要3万公顷的住宅用地。而国土资源部公告2010年实际保障房供地2.47万公顷（含棚改房0.87万公顷），已经是历史最高记录，比2009年同口径增长124%。2010年全国新增住宅用地总量12.5万公顷，同比增长64%。但很难指望土地供应量一直能这么大幅度增加和维持在高位。

     还要考虑在住宅建设同时，市政配套和道路修建还需要更多的土地面积。2009年底全国建设用地3300多万公顷，其中城区占地约一半，为1754.64万公顷，而城市建成区占地381万公顷。土地负荷已经相当紧张。2009年当年全部建设用地供应31.9万公顷（含工矿仓储交通水利能源各类用地），比上年增长44%，其中城镇建设新征用土地15.05万公顷，比上年增长12%。2000年-2009年的10年期间，我国城镇建成区增长70%，年平均增速5.3%，城镇土地的扩张速度是城镇人口增加的2倍，这已经让人惊呼18万亩耕地红线难以守住了。如果这么短时间内大规模保障房建设，用地到底有无保证，不得不让人捏把汗。

      第三，这么大规模的保障房建设，到底该建什么？比保障房总量更值得关心的是，保障房的具体结构如何。这几年中央政府对地方政府保障房建设层层加码，责任书、军令状，硬约束。由于考核压力大，不少地方各出奇招，不是“什么合理做什么”，而是“什么容易做做什么”。曲解保障房本质，让住房保障变味走样。比如经济适用房，尽管暴露出很多问题，很多地方政府也都清楚，但因为建了就出售，周转快，靠银行正常贷款就可以完成全部融资，不占用直接的财政资金，很多地方政府为此依然对这个情有独钟。在经适房建造中也是为了完成任务，多建在偏远郊区，被保障对象虽然住房问题解决了，但交通与就业教育不便，生活方面发生了更多困难。

      另一个普遍采取的招数是把动拆迁房算入保障房。动拆迁房实质是拆迁户与政府的交易，不具有实质保障意义。如某市所谓的保障房中绝大部分是动拆迁房。如果动拆迁房能算保障房，那么就会发生，“一边拆一边建”，动拆迁户越多，需要保障对象越多，能被保障的对象也越多，形成一个自我循环。城市建设、土地财政和保障建设几方面数字都很好看，但本不需要拆迁的老百姓无故被折腾，实际社会效果大打折扣。第三个招数是把一些人才专项住房也当作保障房。某市曾经给社会名流、公司老总发售和配租档次很高但十分廉价的人才专项住房，作为吸引人才的一部分，但打着保障房的旗号，为此引发很多争议。第四个招数是把“限价”商品房算作保障房。这也是争议很大，因为能买得起限价房的，收入都还是不错的，绝非中低收入住房困难家庭。地方政府对保障房各种“自定义”，民心工程流于政绩工程、面子工程，哪怕只有其中一小部分，都很可能给整个保障房工程的名誉造成巨大的损害，这些潜在风险是保障房大发展热潮中需要审慎对待的。如李克强副总理曾在2月25日全国保障性安居工程工作会议上强调的那样，分配公平是大规模实施保障性安居工程的“生命线”，保障房关键是要使低收入和中等偏下收入住房困难群众真正受益。

第四，这么大规模的保障房建设，到底该建什么标准？这是保障房建设方面，一个十分关键、但又未明确的问题。建设标准到底该如何定？标准定高了，违背保障房的出发点，低收入保障对象也用不起。标准定低了，现在或能解决棘手住房问题，但却有可能随着经济发展和人们最低住房需求要求的提高，而被社会淘汰、无法使用，造成浪费。比如1980年代大规模兴建的那批老公房，固然解决了当时城镇住房极其短缺的燃眉之急，但现在很大比例不堪使用，要推倒重建了。这个标准的平衡如何做好，需要慎重。不然会为未来社会留下很大隐患。美国和欧洲都出现过大面积公房被抛荒，形成贫民窟或流浪汉、吸毒者的聚居区。

     这中间的一个关键问题，我们到底该怎么看待保障房？保障房是要完全或大幅度取代商品住宅么？就像前面提到，如果保障房是以压缩“纯市场”商品住房的空间为代价，会导致居民住宅方面可能出现极端的两极分化，要么保障房，要么昂贵的商品房，中间缺乏自然连续的过渡。不仅对壮大中产阶层、建设和谐社会来说，不是好事，还会对社会形成逆向激励。很多人会发现，如果我收入不足以购买豪宅，那还不如自动降低工资和收入，挤入保障房对象范围。夹在既买不起商品住宅、又不进入不了保障体系的“夹心层”是最痛苦的。网上已经有不少企业小白领纷纷议论，不如辞职去低工资但有更多机会获得保障房的公务单位和事业单位，或者先“失业”一段时间解决了住房问题再找工作。如果中间收入群体生活幸福指数还不如低收入者，那谁还会努力工作呢？满足低收入者的基本生活需求是社会稳定的基础，但实现中间收入者的相对幸福感与成就感是社会进步的前提。各个阶层都是社会的有机组成部分，公共政策不能太厚此薄彼，出现显失公平。这个平衡政府一定要掌握好。

    第五，这么大规模的保障房，建成之后，该如何运行与使用，会不会成为财政补贴的无底洞？公租房现在得到各方较高的评价，有望成为我国未来保障房主力，但运营问题仍然没有得到清晰答案。不少人就担心租赁性保障房在建设完成后的日常运营会让财政不堪重负，让政府直接持有大量不良资产，最终还是要全民来买单。当然，也有人认为，公共财政资金就是理所当然应该用来补贴保障房这样的公益事业。这其实是在做选择题，是通过公共转移支付来降低全民平均住房成本、尤其中低收入家庭的住房成本，还是政府只负责托底、依靠市场化机制解决中间收入以上居民住房问题，哪种对公共福利最大化更优。然而，现实的情况是，如果保障房后期保养赶不上，房屋折旧损耗会很快，不仅财政负担很重，也很快就会形成贫民窟现象，困扰全社会。对此要事先就准备好预案。为此，住房保障不能仅仅当作一项“政治任务”来完成，要立足长远进行规划。健康的保障性住房体系建设必须走可持续发展之路，尽可能调动市场力量和社会资源。

     中央如今也多次强调，包括温家宝总理3月政府工作报告中明确提出，保障房要以公租房和廉租房为主。然而这也是对可持续运行提出最大挑战的两个保障房项目。

     对于廉租房，笔者以为，这是针对“租都租不起”的人，相当于社会救济，理应政府补贴。即使是廉租房，财政补贴是间接补到“砖头”(租金)还是直接补到“人头”，补贴水平如何与补贴对象的收入水平及其变动联系起来，还可以更好的设计，以既节约财政资金，又达到公平合理的效果。

    公租房自从2008年于沿海个别城市出现以来，在我国城镇住房保障体系中异军突起，已经成为最大的黑马。现在各方对其看好，但也深感融资困难，尤其建成后运营中的融资困难。这里关键一个问题是，很多人一提到保障房，就认为一定带有福利性，所以租金不能高，一些城市提出公租房要是市场租金的八折甚至更低。如果从这个角度看公租房，租金一定要低于市场租金很多，那肯定是非常难运营的，就几乎没有市场化运作的可能。

     然而，笔者对公租房的看法却与一般观点不同。笔者认为，公租房本身应该看作“政府主导的、面对全社会公众公共开放的商品租赁住房”。具体来说，是政府投资参股（以土地作价）、与国有或社会房地产企业合作兴办的商品租赁住房。值得注意的是，国土资源部在公告2010年土地出让情况时候，把公租房用地是放在“中小套型商品住房”这个栏目中，这个定位是对的。所以，公租房本身不需要什么收入准入线，其主要对象是“买不起但租得起”的人。至于如何筛选过滤高于供给的需求，从公租房本身的质量做起。地段适当、条件简约的一室户或二室户，真正对住房居住有急需的人才会来住。

     打破了公租房一定要带有福利性的观念枷锁，让其就是按照市场租金或准市场租金来定价，其运作就空间大了很多，融资和运营的市场化潜力就大大增加。具体这里不细说。当然会有疑问，都市场化租金了，公租房有何优势，市场上有私人租房为何要租公租房？公租房的优势还是明显的，稳定安全，上海还在探索入户籍的可能。更大的疑问是，市场化租金，那公租房还叫保障房么？这里关键是，不要把公租房直接理解为保障房，而是保障体系的“铺底”平台，也是引导调控租赁住房市场的工具。公租房本身没有补贴，但租不起的人可以另外向所在系统或单位（如张江园区的人才公寓，每人每月可补贴200元）或政府申请租赁补贴。财政不补贴“砖头”，直接补贴“人头”，财政究竟在住房保障方面补贴了多少看的很清楚，两条体系分开算账，效率高很多。

总结

    总的来说，大规模保障房建设工程的开展让社会充满期待，振奋了民心。但我们始终不能偏离住房保障的本质，保障房是要解决基本住房需求问题，不能超出这个范围，其总量规划和具体类型要严格参照这个原则执行。就建设标准而言，固然要坚持保障目标，但也要为未来住房形势变化留下一定的灵活性空间。比如将来住房矛盾不是很尖锐的时候，部分保障房可以转为商品房发售，减少财政负担，也解决保养维修问题，那在建设时候就要提前留下这个量。在租赁性保障房运营机制上未雨绸缪，科学设计好，尽量节约财政资金，调动市场化力量，提高运营效率。