如何认识公租房当前的“遇冷”及解决思路

复旦大学管理学院住房政策研究中心 陈杰

    在推行3600万套保障房计划时候，国务院多次强调，保障房要以公租房为主。政府在住房保障方面的责任，从提供经适房这样的产权式保障为主向主导公租房这样的租赁式保障为主过渡，日益成为各地政府共识。根据住建部通报，2011年全国新开工建设227万套公租房。

    然而，当各地首批公租房建成上市配租之时，却普遍出现了“热建不热销”、“叫好不叫座”。如近期本地媒体多次报道了上海首批两个市统筹公租房项目“遇冷”，尽管申请日期一再延长，至3月10日首轮申请截止，各区受理公租房申请总量仅约2000户，相对5100套供应房源而言，申请率不足四成，5月份的实际签约率更低。

   更严峻的是，公租房“遇冷”不是上海独有，而是各地普遍现象，如武汉、郑州、南京等都出现十分类似现象。武汉市去年在洪山区推出首批899套公租房，只有317户符合资格的家庭提出申请，到今年3月有210户办理入住手续，入住率仅有23%，空置率达七成。郑州去年底面向社会公开配租1353套公租房，截至今年3月底递交公租房申请的仅有628户，不足一半。就连早早就高举公租房大旗的重庆，在公租房的实际入住率方面也不甚理想。

   大量建造和装修标准高、功能完备、设施齐全的公租房因无人问津而处于闲置状态，不仅造成了巨大的公共资源浪费，也使公租房制度的有效性和适当性都受到怀疑。如果这种现象不尽快得到改变，不仅将严重影响公租房在社会公众中的形象与地位，甚至住房保障全局的战略思路都会受到质疑。

    公租房“遇冷”，只是因为是新生事物出现时候的暂时现象？还是公租房这条路从根本上就走错了，不适合中国国情和社会的实际需要？或是公租房的制度设计在某些方面上确实出了较大差错，但这种差错是可以纠错和弥补的？对这些问题的回答有着重要的现实意义。笔者为此做了一些资料收集和实地调研。

    媒体上普遍认为，公租房在当下遇冷，主要有四个直接原因：地段不佳、租金较高、户型不匹配和门槛过严。但其中有些问题是客观存在、需要及时反思和解决，有些则需要以辩证和发展的眼光来看。

一、 公租房的门槛问题

1. 门槛太高是公租房遇冷的首要原因

各地媒体在调查公租房遇冷时候都反映到，公租房准入门槛还是太高。上海的公租房准入门槛已经算各地最宽松了，但仍然要求：“1、具有本市常住户口，或者持有《上海市居住证》达到二年以上且在沪连续缴纳社会保险金达到一年以上；2、与本市单位签订一年以上（含一年）劳动合同”等条件。

然而，从调研中发现，最需要公租房过渡的往往就是刚来本市的海内外就业者和刚走上工作岗位的大学毕业生，而他们偏偏被排除在外。现有政策下，即使是上海高校科研院所和重点企业当年新进员工也是不可以入住公租房，而光这些人中就有不少对公租房的潜在需求。如果可以放开，那么公租房的出租率会上升一大截。

2. 对公租房首先要改变观念，理性认知

公租房门槛过高，主要是观念问题，这是相对最容易解决的。不少地方政府仍把公租房当做廉租房或经适房性质的保障房，而忽略了其内在的市场性，没有充分理解公租房首先是定位于服务夹心层，其次是调节住房需求、完善住房供应结构、促进住房市场发展的一种手段，以致发生对象定位错误。

为此，政府应加强公租房的推介和宣传力度，并引导公众建立理性认知，不把“公租房”看做“福利房”。

笔者一直主张，公租房完全不需要设立太多门槛，既然从中央到地方都已经明确了“准市场租金”的原则，那么谁愿意租就去租。最多是限制在本市已经有房且人均面积超过一定标准的不允许租。公租房建筑标准定位在满足普通居住，那就应该以房子而不是收入来“筛选”和“过滤”非真实需求者。

但各地政策制定者出于谨慎，希望“先紧后松”，故还是制定了较严格的准入标准。现在看来，是有些过虑了。最早大规模推行公租房的重庆，也是实践教训中迫使不断反思和改进公租房的制度设计，从最初设定严格的收入限制到2011年5月全面取消，公租房准入门槛一再降低。

笔者主张，只要能保证支付租金，除了申请人在本市没有自有房产（且人均面积超过当地标准）和没有同时享受其他住房保障这两点或有必要保留之外，其他的门槛都可以撤销。要求非户籍人口居住证满两年和社保满一年、有至少一年合同等限制条件完全没有必要，这会遏制劳动力流动，且是对非固定就业人口的歧视，降低城市活力。

公租房要被出租出去才能发挥作用。有大量无房户通过公租房解决了居住问题，住房需求被引导和合理分流，自然房价矛盾就不会那么突出，市场进入稳定的平衡，化解房地产市场潜在风险，政府也不需要背负过多的住房保障包袱。这才是公租房的核心战略作用所在。

3. 要吸取国际教训，公租房就必须广开门户

世界上存在两种公租房体制，一种是“二元制”，公租房只针对特定人群开放，往往是低收入人群，与私人租赁住房市场是割裂的，互相不交集；另一种“一元制”，几乎所有人都可以进入公租房。

但凡“二元制租赁体系”的国家中，公共租赁住房及社区通常以负面形象而非正面事物出现。这些国家中，把公共住房看做市场淘汰者的最后避难所，公共租赁住房体系是一道防止主流社会因弱势人群躁动而动荡的安全网。在这个理念下，公共租赁住房居住者都是所谓社会的边缘化人群。代表性国家如美国、澳大利亚、意大利等，公共租赁住房只有全部住房存量的2%~5%，其中公共住房历史最悠久、最为发达的英国也只有14%。这些国家都对公共租赁住房实行十分严格的准入制度，基本上只有最低收入家庭才能进入。虽然一般这些公租房租金十分低廉，确实起到“托底保障”的作用，但代价是低收入边缘化人群的集中聚居，形成了严重的贫民窟现象，进而因为与其他收入人群产生居住割裂、大规模边缘化效应，产生自我循环的“贫困陷阱”，造成持续的、难以根除的严重社会问题。

而德国和北欧等社团/合作主义经济体的实践则证明，公共租赁房部门可以和私人租赁市场协调发展，形成融和的“一元制租赁体系”。做到这点的关键是，德国和北欧把公共租赁房/社会租赁房敞开大门，不局限任何特定群体去租赁。
　　做到“租赁一元制”，固然要有一定的社会前提，如阶层收入相对平均、收入透明公开、城市化进入成熟阶段等。但如英美的经验显示，住房政策本身对收入分化有反作用。德国和北欧的经验则说明，良好的公共住房部门可以起到缓和收入分化、促进阶层融和的作用。

二、 公租房的租金问题

媒体调查中有很多观点认为当下公租房遇冷最主要原因就是公租房租金相对市场租金没有优势，甚至还略高，要求公租房提供比市价更优惠的租金来吸引申请者和提高出租率。但笔者以为，这仍然是观念有误，对公租房的定位认识不清，把公租房当廉租房、福利房了，违背了公租房的出发点。

4. 公租房广开门户需要以“准市场租金”为前提

在公租房广开门户的同时，必须坚持“准市场租金”如果一边广开门户，一边实行“低租金”，住进公租房的人都相当于去享受公共资源补贴，那对公租房的需求一定会无限膨胀，直到让商品住房市场完全崩溃的地步。这是在走1998年房改前福利公房的老路，不可能持续，社会无法承担的。

这样才能抑制寻租包括再转租行为的发生。经适房和限价房为何重重法规都管不住腐败和寻租，就是“价格双轨制”下存在着巨大利差。公租房必须与租赁市场统一而非分裂，实行“租金单轨制”。

此外，考虑到项目的可持续运营，公租房的租金不宜过低。从资金平衡角度考虑，如果租金过低，很可能连“成本租金”都做不到，银行贷款的利息都还不上。如果资金始终无法平衡，公租房制度也就无法可持续发展。

需要明确，短期之内，公租房的出发点就不是以“价格优势”来立足市场。公租房的竞争优势是什么？租期稳定、安全可靠、带装修可拎包入住、可以临时入户口、可用住房公积金支付等，应该重点挖掘这方面的优势，而不是去与私人租赁房打“价格战”。

5. 公租房“准市场租金”才能防止寻租，同时不过度冲击租赁市场

低于市价的租金一定意味着公共补贴，则成本一定是社会负担的。如果公租房实行低租金的同时，大规模开放，就成为旧体制福利公房的翻版，不可持续；低租金而严格限制准入，则成为英美自由经济体系中“二元租赁体制”，社会问题多多。两者都不可行。

“一元制租赁体制”不仅体现在租赁者的一体化，也体现在租金的一体化。不管什么条件下，包括不管公租房成本实际有多少，都应当实行“租金与市场接轨”。

另外，还需要指出，当前中国城镇住房存量中90%以上是私有住房，有大量居民尤其年长居民是靠出租房屋维持生计。从保护私人房东的财产利益出发，公租房也不宜定比市价低太多的租金。否则会引起不当的社会冲击。

6. 针对特定人群的租金补贴是支持公租房发展的必要配套政策

不可回避的是，公租房实行“成本租金”或“准市场租金”，必然有一部分中低收入家庭出现承受力问题。

从政府角度，有必要根据既定的政策目标对公租房的潜在需求人群或政策目标群体做进一步需求分析。公租房一开始政策设计的目标群体，主要就是“夹心层”，进入不了经适房、廉租房但又买不起商品房的群体。但“夹心层”又有两类，“买不起但租得起”，可称之为“上夹心层”，“租都租不起（或租不好）”的，称之为“下夹心层”。

但不管是有较强租金支付能力的“上夹心层”，还是较差租金支付能力的“下夹心层”，公租房公司本身一视同仁，不做任何区别对待，以保本为原则收取同等的租金。如果要支持“下夹心层”乃至应该进入廉租房对象但暂时进入不了的群体，应该都是政府发放货币化租赁补贴到个人头上。

也就是明确“补人头”，不“补砖头”，货币住房保障体系与公租房运营完全是两条线，互不干扰。这样住房保障的公共投入成本才能算清楚，而不是一团浆糊。公共资金效率会高很多。同时也大大有利于公租房的管理，否则低租金下很难让租户到期退出。

从兼顾效率和公平的角度，笔者对货币化保障提出的方案是：

租金补贴与收入挂钩，租金补贴 = 合理租金（根据家庭人数有区别）减去家庭可支配收入的30%。

从现实出发，政府主导的货币化租金补贴政策暂时只针对具有户籍的低保困难户、失业或就业不稳定家庭。对于非户籍的流动就业人口，应该提倡以企业为主体政府为辅来解决住房保障问题。如对农民工群体，鼓励企业建设集体宿舍，政府给予定额补助。对于人才引进，充分调动用人单位的积极性，财政全额支持的事业单位和政府机构的住房补贴在财政上单独列支，由用人单位来发放，对企业提供的租金补贴给予配套或税收抵扣等方式的鼓励。

如果能确认货币化租赁补贴成为住房保障的重要手段，那么廉租房与公租房基本上就可以并轨。对于保障对象和非保障对象而言，房子本身没有本质差别，只是租户自己要承担的租金有差别。

7. 对公租房要有耐心，长期看必然能起到稳定市场租金的作用

公租房当前租金与市场租金相差无几，很多人对此倍感失望。但笔者强调，对公租房发展要有耐心。从德国和北欧发展公租房的成功经验来看，公共福利优先的公租房，即使起点时候的成本与私人租房相差无几，但随着时间推移，公租房的租金优势越发体现出来。

因为私人租房租金定价出于营利性要求，贯彻的是机会成本原则，哪怕资本的利息成本降为零，仍然以新建住房的市场租金为参照坐标。然而在保本非营利原则下，公租房只要租金能够抵消资本的利息成本与运营成本就可以满足，而公租房的资金实际成本将随着时间因为通货膨胀的作用而不断下降，这预示公租房租金即使起点很高，但租金长期看将不断下滑。

这些故事告诉我们，对中国的公租房要有耐心。公租房的起点租金虽然很高，但随着时间推移，公租房的成本竞争优势会逐步凸显出来。为此，大力发展公租房在长期内一定能起到市场租金的稳定器作用。租赁市场租金的稳定，可以降低城市经济的运行成本，吸纳和留住进城劳动力，推进城市化。这也是公租房的另一个战略意义所在。

但这里的前提是公租房整体上应该长期坚持运营，至少20或25年才能充分发挥非营利性公租房的成本优势，过早地先租后售一部分公租房可能破坏这种潜在的成本竞争优势。

8. 公租房与住房公积金的相互配合可以相得益彰

目前我国住房公积金征缴范围很大，但使用上很大程度上却局限在很少一部分的中高收入者，大多数中低收入者缴存了公积金却没有机会使用，远远不能解决他们的住房问题，而且也没有很好的投资回报。所以当前住房公积金制度在公众中的吸引力正在下降，其存在意义与价值也受到不少质疑。

目前上海允许承租人如果租金超过收入的20%就可以提取公积金支付公租房房租，这些是有意义的探索。承租人提取公积金支付房租，让公积金及时发挥了扶助解决中低收入家庭住房困难的功能，对扩宽公积金利用渠道、提高资金利用效率、增加公积金制度的吸引力都起到了良好作用。

住房公积金盈余资金或闲置资金投资公租房，也是住房公积金制度下一步改革重点，这方面需要加紧探索。但仍然要加强规范，除了法律上的合法性问题，公积金以贷款债权或购买债券形式的融资而不是直接股权投资公租房，可能在资金的规模效率和安全性都更好。

三、 公租房的地段问题

地段问题也是媒体调查中对公租房诟病较多的一个方面。

9. 公租房的地段成熟需要一些时间

从上海经验来看，公租房项目在地段上的问题，可能并不主要是地处非城市中心区的问题，而主要是出门缺乏直接的公交工具，上班交通不便；同时当下没有商业配套，购物和生活上有困难。但前者随着政府许诺的社区交通设施改善（增设连接临近地铁站和公交站的定点中巴车），后者随着公租房入住率提高都是可以改变的。

调研中，新江湾尚景园运营方——杨浦区公租房公司，对尚景园未来出租情况还是很有信心的，认为随着与地铁线的短驳巴士的开通、周边创业和软件园区的建成与成熟、临近用人单位的团购需求不断增加，入住率会不断提高，而随着入住率提高，各种生活配套也随之会解决。他们预期，乐观情况下，3-5年后尚景园出租率会接近饱和。

从这个角度，对公租房确实需要有点耐心，不要把短期困难看得很大。即使商品房楼盘，也有一个从“生”到“热”的过程，很少有一次出清，更何况公租房这样的新生事物。

10. 对潜在市场需求的判定是新建公租房项目能否成功的关键

对于新建公租房的定价一直有两种说法，一种是“准市场租金”，按比市场租金略低的标准来定价；另一种是“成本租金”，从回收投资成本的角度来定价。

由于公租房大多数是新建和带装修的，决定了其成本租金不可能十分低廉。但实际中，由于当前房价泡沫程度大，租售比严重不正常，加上有大量低成本的老公房竞争，一旦选址不当，公租房“成本租金”往往比市场租金还要高。这样即使“准市场租金”也难以回收成本。

如从武汉和郑州等地的做法来看，当地公租房已经降低到每月10元/平米。如武汉的公租房——南湖村项目（建筑面积在60~65平方米）月租金标准为723元，每平方米租金约11.13元。郑州公租房有40和60平方米两种房源，租金大约为400至600元，折合每平方米租金只有10元/月，每平方米一年毛租金收入仅120元。即使按照1500元/平米的最低建筑成本，这个租金也将很难回收建筑的投资成本，却仍然竞争不过周边的老公房的租金。

为了防止租金无法回收投资成本，造成公租房不可持续发展，一定要保证建成后的租金（即预期的“准市场租金“）至少不低于成本租金。而对预期“准市场租金”的判断，需要对潜在需求及其区域分布做科学详细的市场预调研。为此，公租房的选址与区域布局十分重要。需要科学论证。

公租房的规划选址，需要充分考虑项目周边产业布局规划，在产业园区和轨道交通沿线“有的放矢”供应保障房；同时，加快推进交通、教育、商业等配套设施的规划建设，并与建立公租房项目的市场化运营机制结合起来。

11. 公租房地段选址应引导城市发展

媒体和网上有很多人要求，公租房一定要选址在市中心的商业与就业集聚地附近，方便就近上班，这就有所偏颇，也没有发挥出公租房的战略意义。毕竟市中心成熟地段的土地有限，寸土寸金，从经济效率上说不可能也不宜用于很多在公租房上。

实际上公租房还存在承担推进城市发展和空间再布局的功能与作用，要有城市规划的概念。香港在这方面具有十分成功的经验。直到1970年代，香港港岛和九龙之外的城区仍然十分荒凉，但通过大量建筑公屋，同时建筑地铁和轻轨，把人口逐步往新界各区导入，如荃湾、沙田、屯门就是首批3个在配合10年建屋计划而发展的新市镇。当大量人口因为廉价宜居的公屋来到该区域积聚，商业也随之而来，一个个新城区从无到有发展起来。

四、 公租房的品质和户型问题

公租房在住房品质和小区环境上目前看是有保障的，这方面已得到较多社会公认。相对而言，户型问题则反映比较突出。

如上海首批公租房项目，杨浦新江湾尚景园和徐汇华泾馨宁公寓，本来都是经适房/动迁房项目，后期进行转化改造而来，在户型上与公租房潜在需求者所要求的主要解决过渡性居住需求有一定差距。户型上看，尚景园两头小、中间大，一居室和三居室各占5%，一抢而空，经济实惠、适合单身的一居室尤其抢手，而占到90%的二居室则有较大闲置。有媒体由此认为，公租房应该按照国务院要求，以40平方米的一室户为主。

12. 公租房品质和户型要留有余地，不宜过低

但笔者调研发现，原来担心公租房需求者以单身居多，而单身人群只要一居室，二居室会过剩。但现在有不少申请者反映，即使单身也需要二居室，为了可以方便接父母同住，而且有结婚计划的就希望婚后也居住同一住房而不愿意再搬迁。

上海市有关方面已经对此做及时调整，允许单身也可以申请公租房的二居室，显著提升了出租率。三居室的需求量其实也很多，结婚生子之后接父母来住都需要三居室，而很多单身者甚至想一步到位，直接申请三居室，以免搬迁之苦。

从上海的经验来看，公租房其实不宜标准过低。把公租房面积一律限定在40平米以下反而可能造成大量闲置和浪费。公租房的潜在需求对象固然有很多单身，也有大量家庭或即将建立家庭的人群，尤其夹心层中有相当一部分外来人口是希望把父母或家人接过来居住，一旦生育子女更需要父母来同住以帮忙照顾，真正完全单身的人对公租房反而并没有强烈需求。

把公租房限制在40平米以下是过于机械照搬香港公屋的经验。但香港公屋其实更类似内地的廉租房，定位30%的中低收入家庭，准入标准严格，租金有大量补贴，只有市价30%，而且香港市面上的私人住房面积都很小，普遍40-60平米，所以对公屋才要严格限制面积。

大陆的公租房定位在夹心层，租金又接近市场租金，同时市场上的商品房普遍90平米以上，各地情况又复杂多样，不必也不宜一刀切限制过死的面积。中国住房保障的挑战应该说是具有阶段性，当城市化完结和人口老龄化严重之时，城市住房供需矛盾远不会像今天这么大，但住房一旦建造出来是要用至少50年的，不能为了急于解决短期燃眉之急而在未来造成巨大浪费。

13. 重视研究公租房潜在对象的需求心理

公租房要做好，就要认真研究供给对象的心理和需求特征。公租房既不同于廉租房，也不同于经适房。廉租房对象收入低，选择少，给什么要什么。经适房对象面对的是带有高额补贴、具有转移支付性质的资产，地段差一些也可以接受。但公租房从中央到地方一开始都定位在“夹心层”，却没有好好研究“夹心层”的住房需求特征。

夹心层由于收入有一定宽裕度，其实对租金不是特别敏感，有一定的弹性空间。但由于都是上班族，对交通便利性比就业不稳定的中低收入人群还敏感。同时对住宅品质、居住环境和居住稳定性是有一定的要求的。

对于上班租房的人来说，租房最关注四个因素：地段（交通和生活）的便利性、住房的舒适性（含户型）、租金的经济性和租赁的稳定性。今后应从这几个角度来看公租房的改进空间和发展趋势。

五、 结语——公租房需要时间

14. 公租房重在利用、规划优先

各地公租房当下遇冷，“地段问题”、“租金问题”和“门槛问题”其实实质都是规划布局问题，包括公共配套有没有及时跟上的问题。

各地首批公租房都投资巨大，即使按照上海的租金标准，也要100%出租才能按年收益率4.5%回收投资成本，现在只有30-40%的出租率，即使将来出租率逐步得到改观，眼下的空置已经是巨大的公共资源损失。

这些问题的产生固然有经验不足的因素，也有很大一部分原因是，各地政府急于考虑完成中央下达的保障房建设数量指标，而对如何利用保障房却因为没有相应考核就没有给予足够的重视，导致对公租房的布局没有规划统筹、项目没有经充分的科学评估和“市场调研”就匆匆上马。

为此，从中央层面，对保障性安居工程不应光重数量不重质量，不切各地实际情况的数字化指标，会带来很多负面作用。同时，对地方保障性安居工程的考评中，应尽快改变当前“重建设”和“轻管理和利用”的现象，应强化竣工率、供应量和入住率等相关指标的考核。