《东方早报.上海经济评论》2012年9月25日D10版整版

·编者按·

胡温十年，从2003年中国住宅领域市场化主导地位确立至今的十年，也是中国以每年1850万人口城镇化的十年，中国住宅市场供需双方都发生了快速的增长，有成绩、有教训，值得总结与反思。“当时对住房供应和分配中市场机制作用的强调，并不是以提高城镇居民住房福利为主要出发点，而是更多从住宅房地产业对国民经济的产业拉动作用出发。”陈杰在文中写道，也就是过去住房市场的制度变革与政策引导虽然释放了市场效率，但公平性考量没能及时跟上。尽管后来政府频繁施以宏观调控政策，但这些政策终归过于表面，效率与公平依旧未能达成平衡。成这些困难的更深层次原因，陈杰认为，是地方政府以短期经济发展绩效为中心的目标考核制，以及政府收入支出不受监督和约束的公共财政体制。这也意味着，中国住房市场要想良性发展，还有赖于政府职能的转变以及公共财政体制的改革。

作者：陈杰

　　从“十六大”以来的十年，是中国经济取得快速成长的黄金十年，也是实现经济与社会发展模式转变的探索十年。住房所特有的“双重属性”，决定了它既是社会民生福祉最关键的实现环节之一，也是国民经济建设最重要组成部分之一。为此，研究近十年来中国住房事业所走过的发展历程和制度变迁，无疑对客观认识这十年中国经济社会发展轨迹及展望其未来发展方向都有重要意义。

　　十年来的成绩

　　根据中国统计年鉴，2002年末全国城镇实有房屋建筑面积131.8亿平方米，其中住宅建筑面积81.9亿平方米，以城镇常住人口计算的人均住房建筑面积为16.3平方米。需要知道，1996-2002年中国城市住房建设刚刚经历了一个历史性大发展高潮，6年间城镇住宅存量面积增长了144%，以城镇常住人口计算的人均住房建筑面积则增长了88%。

　　2003年以来则是中国城市化的大发展时期。2003-2011年的9年间，全国城市化率从40.53%提高到51.27%，年均增加1个百分点，城镇人口从5.24亿增加到6.91亿，净增加了1.67亿人，年均增加近1850万人，同期城镇户籍人口净增加了约1亿人口（原注：中国国家统计局一直只公布城镇常住人口，也以其作为计算城市化率的依据。但全国城镇户籍人口的数字一直没有公布。但根据国家人口计生委2012年8月发布的《中国流动人口发展报告2012》，2011年我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%，其中80%的流动人口为农村户籍。据此推算2011年全国城镇户籍人口约为5.07亿，城镇户籍人口比例为37.6%）。

　　虽然有城市人口规模快速扩张的巨大压力，这十年来中国城镇住房事业的发展在整体上是与城市化进程同步的。到2011年末，全国城镇住房存量面积约160亿平方米（原注：全国城镇住房存量面积2006年之后不再公布，2006年数字为113亿平方米。2011年的城镇住房存量面积是通过住建部公布的“人均住房面积”乘以当年城镇户籍人口推算出来的），接近2002年末的两倍；全国城镇按户籍人口计算的人均住房建筑面积为31.6平方米（编注：住房和城乡建设部部长姜伟新于2011年10月25日在十一届全国人大常委会第二十三次会议第二次全体会议上所做的《城镇保障性住房建设和管理工作情况》的报告中指出：城镇人均住房建筑面积由1998年的18.7平方米提高到2010年的31.6平方米），但如果考虑全部城镇常住人口，人均住房面积只有23.2平方米。相对于中国城市化中长期需求来说，城镇住房的供应总量仍然面临一定短缺。

　　这十年来，中国住房供应能力有较快的提高。2003年全国全社会（含农村）房屋竣工面积为20.2亿平方米，其中住宅竣工面积为13亿平方米。2010年，这两个数字分别为30.4亿平方米和18亿平方米，增幅都在50%左右。2003年以来，中国城镇住宅每年竣工量从600万套稳步增加到900万套左右，相当于城镇地区每千人年新增住宅11-13套，达到发达国家住宅建设最高潮时期的水平。没有城镇住宅的商品化和市场化进程，这么大的供应增长量是难以想象的。如2010年城镇竣工住宅建筑面积8.68亿平方米中，6.34亿平方米为房地产开发企业提供的商品住宅，竣工商品住宅套数602万套，城镇住宅商品化率从2003年的61.5%上升到2010年的73%。

　　住房商品化不仅激发住房供应能力激增，也带来了多方面的经济利益，对国民经济影响深远。2003年全国城镇房地产投资约1万亿元，2011年上升到6.2万亿元，占固定资产投资比例相对稳定，保持20%～22%左右，但占GDP比重翻了将近一番，从2003年的7.48%上升到2011年的13.09%。房地产业对国民经济的支柱作用已经客观形成。

　　同时，土地出让金从2002年的2400亿上升到2011年的3.2万亿元，相当于地方财政收入的比例也从2002年的28.4%飞速上升，2010年一度达到74.1%之高，2011年略有下降，也达到了60%。土地出让金中约80%为商品住房土地出让金，商品房的投资开发因此成为了地方城市建设投资的主要融资渠道之一，对国民经济发展产生了全方面复杂的影响。

　　从商品化到市场化

　　一般认为，1998年标志着中国城镇住房制度从实物分房走向商品化、社会化和货币化。1998年7月发布的国发[1998]23号文使中国城镇住房制度改革打破坚冰，为告别旧的福利分房制度创造了条件。但当时仍然提出政府主导的经济适用房应为城镇住房供应的主体。从商品化，到市场化，仍有相当长距离。

　　从严格意义上说，中国住宅领域市场化主导地位的确立要从2003年算起。2003年全国首次房地产工作会议召开，首次提出房地产业对国民经济的支柱产业作用。会后，8月12日国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），认为房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业，明确提出要保持房地产业的持续健康发展。值得注意的是，经济适用房由“住房供应主体”改为“具有保障性质的政策性商品住房”，而“住房供应主体”被商品房所替代。这个政策改变，标志中国住房领域市场机制主导地位的真正确立。

　　2004年国土资源部、监察部联合下发了71号文，规定当年8月31日后，国有土地使用权必须以公开的招标拍卖挂牌出让方式进行交易，俗称“8·31大限”。至此，住房领域市场主导的体制构建基本完成。

　　房地产调控频繁

　　然而，城镇住房全面市场化后，主要大城市房价呈现持续的快速上涨，不断引发经济风险和社会矛盾。2004年后相当长的时期内，中国政府的住房政策主要围绕如何抑制商品房价格过快上涨而展开。

　　2005年3月 “旧国八条”和4月的“新国八条”奠定了通过土地、利率和税收手段调控房地产市场的基调。2006年5月“新国六条”提出通过调整住房供应结构来控制住房价格过快上涨，并把促进房地产市场健康发展纳入经济社会发展工作的目标责任制。2006年5月 “国十五条”，提出“70/90”，即套型建筑面积90平方米以下须达到开发建设总面积的70%以上。

　　值得注意的是，2004-2007年之间的国务院文件再也没有出现“住房制度改革”的字眼。这表明，在政府看来，我国住房制度已经进入全面市场化时代，政府的住房政策着眼点就应从微观的住房实物生产与分配转到宏观的市场调控。

　　但很快决策者发现，仅仅靠宏观调控去干预市场，并不能解决住房领域的“市场失灵”问题。20世纪末期房改时对于市场机制在住房资源分配作用的期望，有些一厢情愿。不从住房保障对住房需求进行疏导，只对客观存在的住房需求进行临时性打压的房地产调控，最多只能让房价短期内有回调，但长期看是越调越高。城市居民对房价的抱怨，已经迅速演变成为一个严峻的政治压力。

　　住房保障后起直追

　　2003-2007年之间就住房保障而言，没有新的政策和制度安排出台。从政府的角度来说，对何谓住房保障、保障性住房需要覆盖多少比例或什么样的人群也是经历一个探索阶段。1980-1990年代的房改是在一个很低的起点开始起步，城镇居民的住房困难当时是普遍性、全民性的，还谈不上对部分特殊人群的保障。

　　2003年国发[2003]18号文中，经济适用房由“住房供应主体”改为“具有保障性质的政策性商品住房”，而“住房供应主体”被商品房替代。此后经济适用房止步不前，同时由于其保障性和商品性之间的界限不清，争议多多。但这段时间廉租房制度异军突起。2003年12月出台《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令120号）。2006年5月国务院37号文中更要求各个城市都要在2006年年底前建立廉租房制度。2007年中共十七大报告写入了“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。但长期以来，廉租房只能被户籍家庭享受，且准入门槛极为苛刻，融资来源有限，发展十分缓慢。

　　2007年国务院24号文具有历史转折的里程碑意义，把对城市低收入家庭的住房保障正式提升为住房政策的主要内容，在住房制度中将住房保障与住房市场相并列，显示了中央政府对解决住房问题需要“两手抓”、“两条腿走路”的新认识。当时还提出把廉租房制度上升为中国住房保障体系的核心地位。

　　房地产调控与住房保障的相互交织

　　2007年以来的中国住房政策可以说是住房保障与住房市场调控相交织，住房市场的发展更注意民生的需求，在国际金融危机冲击的背景下住房保障也被赋予“保增长、促民生”的双重含义。

　　2007年下半年主要城市房地产市场突然呈现一轮暴涨，直接带来了中央政府的严厉调控。但这次调控到2008年下半年因为国际金融危机而被取消，转而采取楼市刺激政策。

　　2008年11月初，中国政府为应对全球金融危机对外宣布4万亿刺激内需计划，其中把1000亿元保障性住房投资列在第一位。11月12日，住房和城乡建设部又对外宣布了高达9000亿元的保障性住房投资计划。2009年的《国务院政府工作报告》第一次对保障房建设做出明确的规划目标：“争取用三年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。”

　　2010年1月国发[2010]4号文一方面拉开了延续至今的有史以来最严厉的房地产调控，代表性政策如限购和房产税的出台，另一方面更加强调住房保障是实现房地产市场健康发展的必要配套措施，提出“力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题”。

　　2010年《国务院政府工作报告》提出要在2010年新建580万套保障房。更进一步，中国政府2011年初宣布，计划在2011起的“十二五”期间新建保障性住房3600万套，力争2015年末“城镇住房保障覆盖率达到20%”。这些目标都写入了2011年的《国务院政府工作报告》，成为非常严肃的政治承诺。

　　总结与反思

　　中国住房制度在2003年后进入市场化主导时代，与“十六大”以来中国经济领域全面市场化的历史进程是相适应的，也符合当时国际住房制度改革的历史大潮流。住房市场化，对住房供应和人均住房条件的改善是十分显著的，总体上保障了人民随着收入提高而不断增加的住房改善需求的实现，也基本维护了城市化进程的加速。

　　但现在回头来看，当时对住房供应和分配中市场机制作用的强调，并不是以提高城镇居民住房福利为主要出发点，而是更多从住宅房地产业对国民经济的产业拉动作用出发。通过一系列制度变革和政策引导，市场对住房供应的效率性得到有效释放，但政府对市场在住房分配的公平性上可能存在的缺陷估计不足，对市场化过程凸显的问题反应过缓、对策不力。

　　这十年中，住房政策方面主要有两个失误：

　　第一个是，在房地产市场发展的多个阶段中，过度放大了住房的投资属性，对房地产投资炒作的遏制力度不够。2005年、2007年和2009年几次失误，让国民经济和社会为高房价付出代价巨大。

　　第二个失误是房地产市场发展早期，对低收入人群在市场化大潮中可能遇到的住房保障困难估计不足，准备不够，留下历史欠账太多。

　　这些失误，理论根源是，对市场机制过于盲目崇拜，导致没有界定清楚政府和市场在住房等民生问题上的合理边界。市场主导，不代表着市场是一切。为此，当政府即使意识到房地产需要去泡沫和加强住房保障的重要性，也没有明确的思路和方法。

　　如果进一步深究，这些失误在现实中发生的直接根源是，地方政府以短期经济发展绩效为中心的目标考核制，以及政府收入支出不受监督和约束的公共财政体制。虽然2003年国务院18号文件中就对廉租房和经济适用房都有强调，但从定位上已经从不可避免在整个城镇住房供应体系中被“边缘化”。在经济利益推动的市场化进程中，这些没有经济效益的公共项目，如果没有强制执行的办法，就没有生存空间。最终出现的结果就是，在实际执行中，各地政府往往为了刺激经济增长而纷纷把全部城镇居民的住房解决出路都推向市场。

　　2010年以来，中央政府已经既从经济高度意识到房地产泡沫对金融体系的潜在巨大危险，房地产市场稳健发展对经济全局的重要性，也从政治高度上认识到提供住房保障建设让每个人都有安居环境对社会和谐稳定的关键性作用。但如何让地方政府摆脱短期经济利益驱动、弱化GDP考核，而把民生福利提高为政府工作最终目标和最核心的评价标准，并且包括土地财政在内的政府收入与支出都受到严格监督与约束，才是实现住房民生与经济发展和谐共进的制度保障。

　　此外，必须承认，即使中央和地方政府的积极性都被有效调动，对于中国这么一个大国，而且是正在经历快速城市化、经济持续高速成长的经济体，住房市场如何健康发展，如何与住房保障相辅相成，都是史无前例的巨大挑战，有很多前人没有遇到过的理论问题需要攻克。■

　　（作者系复旦大学住房政策研究中心执行主任、复旦大学管理学院产业经济学系副教授。郑景昕编辑）

http://epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2012-09/25/content_678954.htm