陈杰：公共住房银行，彰显“政府之手”（国际视野）

　　住房金融模式在住房的供给与消费中发挥着重要作用。许多国家建立公共住房银行，帮助中低收入家庭以较低成本满足合理住房需求，同时也帮助非营利性和公益性社会住房部门获得稳定而廉价的资金支持。然而，我们不能对公共住房银行抱有不切实际的幻想

　　分 类

　　按照政府出资比例和主导性的强弱，可以分为四类，但很多时候很难准确界定

　　公共住房银行顾名思义，是带有公益目的的住房银行，与逐利性商业住房银行相区别，属于政策性住宅金融机构的一种。

　　为广大民众特别是中低收入者解决住房是一道世界性难题。住房需求量大、资金要求高、使用周期长，还兼有投资品、商品和保障品等属性于一身，这些特性使得住房金融模式在住房的供给与消费中发挥着非常关键的作用。然而，基于市场机制的商业住宅金融机构以逐利为运营出发点，借贷双方信息不对称，“嫌贫爱富”，门槛高，导致中低收入家庭往往很难进入商业住房金融市场，进而导致“市场失灵”甚至社会的不和谐。联合国人居署研究表明，住房消费的困乏，是贫困、疾病、社区衰败、骚乱等一系列社会问题的触发点。

　　世界上不少国家都设计了各种类型的政策性住房金融工具，再由政策性住宅金融机构作为平台予以贯彻和执行。政策性住房金融工具主要包括强制性住房储蓄、政策性住房储蓄、财政担保、财政贴息或财政贷款、税收优惠或退税、住房津贴或租赁补贴等。强制性住房储蓄，主要体现在中国、新加坡、巴西、墨西哥、尼日利亚等国所特有的住房公积金或全能型公积金。如新加坡的中央公积金是一项全面性的强制性储蓄，具有养老、医疗、教育、家庭保险等多方面功能，并不限于住房消费。而政策性住房储蓄则以法国各类开放性住房储蓄为主要代表。

　　政策性住房金融体系，就是政策性住房金融工具和政策性住宅金融机构的组合。政策性住宅金融机构，按照政府出资比例和主导性的强弱，可以依次归类为：国家住房银行、政府性住房贷款担保公司、公共住房基金、政府支持企业和社会住房互助基金等四大类。同一个政策性住宅金融机构，可能同时担负多个政策性住房金融功能，所以很多时候很难准确界定一个政策性住宅金融机构到底是哪种类型，故而多用“公共住房银行”泛指各种类型的政策性住宅金融机构。

　　模 式

　　各国运作方式不同，有成功的经验，也有失败的教训

　　虽然各国政策性住房金融体系运作机制和运转模式大相径庭，但共同目标是通过政府的干预之手，帮助中低收入家庭以较低的成本来满足合理的住房需求，同时也帮助非营利性和公益性的社会住房部门获得长期稳定和廉价的资金支持。

　　法国模式

　　国家信托储蓄银行：通过吸收政策性储蓄资金进行公益性投资

　　法国政府独资的国家信托储蓄银行在社会住房融资领域代行国家住房银行的职能，其投资资金主要来自政策性住房储蓄计划。

　　上世纪60年代，法国政府建立开放性住房储蓄，基于自愿参与原则，政府对各类住房储蓄计划进行税收减免和贴息等重力度奖励。各商业银行都可以设置个人储蓄计划账户来归集资金，汇集的资金除了让储户可以得到优惠贷款，主要进行社会住房投资，也包括城市更新改造等其他公益性投资。

　　如A种储蓄账户，是法国非常受欢迎的一个储蓄品种，在各家储蓄银行和邮政银行都可以开户。储蓄利率由政府控制，每人限开一本，当前年利率为2.75％，利息免税，每本最多存入额为15300欧元。储蓄由政府担保，流通性很好。2013年4月，法国有6330万人拥有这种储蓄账户，储蓄余额达2300亿欧元。该储蓄账户本身与住房没有直接关系，但A种储蓄账户大部分余额都由法国国家信托储蓄银行控制，资金主要用于社会住房融资及城市维护。此外，法国国家信托储蓄银行也肩负公益性投资任务，法国社会住房融资的大部分来自该行。2012年法国社会住房建设规模为15万套，贷款规模达100亿欧元，其中73%来自法国国家信托储蓄银行。

　　日本模式

　　住宅金融公库：通过国家财政投融资体制吸纳政策性储蓄资金

　　日本在战后为了加快经济复兴和社会重建，构建了庞大的政策性开发金融体系，其中面向低廉住房建设的住宅金融公库是日本政策性金融的重要组成部分。

　　与之相配套的是日本独特的财政投融资体制。具体而言，日本将长期的邮政储蓄、国民养老金和简易人寿保险等靠国家信用归集起来的资金与财政预算资金相协调，通过转移给住宅金融公库这样的机构来进行政策性开发投资。邮政储蓄由日本政府创办、有国家的信用担保，不像民间金融机构有破产倒闭的风险，加之其网点多、分布广、存款利率相对于商业银行有优势，在相当长时期内，邮政储蓄归集的资金占日本个人储蓄存款的30％左右。邮政储蓄除满足储户日常提取存款外，大部分剩余资金成为政府财政投融资资金的主要来源。在上世纪70年代至90年代日本财政投融资年度资金计划中，邮政储蓄通常占一半左右，这使得日本政府有了较多的长期稳定低成本资金用于改善民生，进行政策性开发建设。

　　近年来，日本逐步放弃财政投融资体制，更加趋向美国的市场化模式。2007年，日本住房金融代理公司代替了住宅金融公库，成为日本新版“公共住房银行”，政府主要负责资产证券化中的担保。

　　美国模式

　　四大机构：由联邦政府发起，但主要为民营所有、政府担保，效率高，有政治和财政风险

　　美国联邦住房贷款银行可以说是美国政策性住房金融体系中的“公共住房银行”，它为成员银行提供住房方面的再融资，相当于住房融资领域的央行。更广义地说，如果把联邦住房贷款银行看作是住房贷款一级市场上的“公共住房银行”，那么美国的“三房”（房利美、房地美和吉利美）则是二级市场上的“公共住房银行”。

　　值得注意的是，这四家机构虽然都由美国联邦政府发起，但除了吉利美是美国政府全资所有，其他三家均为民间资本所有，并没有政府资金介入。尤其是房利美和房地美，都是由私人和机构持股所有，曾长期在纽约证交所上市。因有很强的政府显性担保，这三家公司被称为“政府支持企业”。事实上，这三家企业在日常经营中受到诸多政府优惠，包括免除联邦收入税和更低的资本金保证等。

　　美国模式的好处是，政府不直接从财政出钱，只提供隐性担保，提升民营企业信用等级，加上市场运作，运作效率高。在市场好的时候，动员资金多，加快住房信贷市场的资金流动性，有利于降低住房融资成本；市场不好的时候，也可成为政府反向周期调节的工具之一。但坏处是，“政府支持企业”在企业天然的逐利性和政府要求的公益性之间很难平衡，企业管理层和股东很容易发生道德风险，滥用政府的隐性担保，为一己之私而大肆购买高收益但高风险的“有毒资产”，尤其是住房贷款在过度资产证券化后，责任与风险模糊不清，政府很容易因为背书而担负上过高的政治风险和财政风险。

　　印度模式

　　印度国家住房银行：政府机构，可吸收居民储蓄，发债和向国有金融机构借贷是主要融资手段

　　印度国家住房银行创立于1988年7月，旨在“推进住房金融具有包容性的稳健扩张”。它是印度储备银行全资所有的国有金融公司，带有政府机构性质，具有住房金融监管职能，其工作内容包括制定住房金融发展方针，监管民营住房金融公司，推进房地产业发展，同时也通过管理和以再融资等形式促进社会住房项目。2012年末，印度国家住房银行的资产总额为49.2亿美元。

　　与其他国家的公共住房银行不同，印度国家住房银行可直接从居民那里吸收定期储蓄，同时也接受住房金融机构的定期存款。当然，通过发债和向国有金融机构借贷，仍是其获取运作资金的主要手段。

　　印度国家住房银行在推进住房金融创新方面做了很多表率，如在推进住房抵押贷款证券化和发展次级房贷市场方面起到了领导者作用：2000年8月先导性地发行了住房抵押贷款证券，还被政府授权为其他民营金融机构发行住房抵押贷款证券提供担保，提高它们的信用等级；率先发行以房养老的“反向按揭”产品；2011年开设“节能住房金融项目”，专门为环保节能的住房建设提供融资支持。

　　印度国家住房银行还为印度政府进行国际住房发展项目融资。2013年8月，世界银行向印度政府提供了一笔1亿美元的25年期无息贷款，专门用于印度低收入家庭的住房改善计划，就是由印度国家住房银行来具体承担的。

　　巴西教训

　　国家住房银行：曾是发展中国家政府发展政策性住房金融的榜样，但不当设计致其被迫终结

　　巴西国家住房银行创建于1964年，终结于1986年，其兴起曾经是发展中国家政府发展政策性住房金融的榜样，其被迫终结留下了很多发人深省之处。

　　巴西政策性住房金融体系包括两个主要组成部分：一是强制性储蓄系统，即失业与养老保障公积金，类似中国的住房公积金，用于支持社会住房；二是自愿储蓄体系，由商业银行、建筑协会、储蓄协会等在政府规制下使用。

　　巴西国家住房银行运行期间，其资金主要来自失业与养老保障公积金，但也接受自愿储蓄，还可以发行债券。巴西国家住房银行再把这些资金以管制利率提供贷款给国有或社会住房开发者及公积金缴存人。此外，它还负有对住房金融机构的管理职能。通过这种对低成本储蓄资金的有效动员，巴西政府在20年间共新建了约500万套住房，平均每年为40万套住房提供贷款。巴西国家住房银行一度看上去很成功。

　　上世纪60年代，巴西经济发展不稳定，通胀居高不下。巴西国家住房银行从一开始就把贷款债务与通胀指数挂钩。为了吸引贷款人，又在1967年设立“工资等效计划”，即承诺还贷支出上升幅度不超过工资上升幅度的一定比例，还贷不足部分计入贷款债务本金，累计后由政府另外设立的“工资变动补偿基金”支付。到80年代，巴西爆发金融危机，恶性通胀的同时工资水平严重衰减，双重打压下，失业与养老保障公积金的资金池迅速枯竭，而巴西国家住房银行发放的抵押贷款价值遭受巨大损失，很快资不抵债。政府也面临“工资变动补偿基金”债务不断膨胀的巨大压力。

　　1984年11月21日，巴西政府终于不堪重负，不得不将巴西国家住房银行关闭清算，将其社会住房金融机构的管理职能转给巴西央行，其动员强制性储蓄和自愿性储蓄资金用于社会住房开发的职能，连同留下来的“工资变动补偿基金”债务的大窟窿，都一并转交联邦储蓄银行。

　　本来，巴西这种“强制性储蓄+国家住房银行”的政策性住房金融体系，低存低贷，应该是相对容易运转的。有相似制度基础的新加坡，依靠中央公积金体系和建屋发展局的密切配合，就很好地实现了新加坡组屋的良性循环和公民90%的住房自有率。但由于缺乏稳定坚实的经济与金融环境，且政府过于大包大揽，做出超出经济规律和自身能力的承诺，最终以失败告终。

　　目标

　　解决低收入家庭的住房问题，是公共住房银行的最根本出发点

　　从各国历史经验来看，发展各种类型的政策性住宅金融机构，主要期望达到以下政策目标：

　　第一是促进住房民生。降低住房成本负担，解决低收入家庭的住房问题，是公共住房银行的最根本出发点。如房利美的口号是“我们的业务就是美国梦”，房地美的口号则是“让有房成为可能”。不少国家的公共住房银行，甚至直接承担了政府职能来向居民发放住房津贴或提供补助。

　　第二是推动城市更新改造。公共住房银行往往与城市更新改造紧密相关。如加拿大抵押住房公司早期是为解决二战后退伍军人的住房问题而成立，但后期就在城市更新改造的融资方面提供了大量资金。

　　第三是调节房地产波动和平抑经济周期。公共住房银行经常被政府当做在房地产领域实施货币政策的金融工具，作为宏观货币政策实施的补充，尤其在反向经济周期调节的时候。以美国为例，2006年次贷危机爆发后，美国抵押贷款市场上人心惶惶，大多数银行和金融机构都无力或拒绝放贷，只有“两房”因为贯彻美国政府托市意志而逆势扩大融资规模，仅2007年就新增抵押贷款融资6000亿美元，同比上涨12%。2008年以来，近80%的新抵押贷款都是“两房”提供或担保的。没有“两房”的鼎立支撑，金融危机期间美国的住房市场危机很可能演化到不可想象的深渊。

　　第四是培育和刺激住房金融创新。从美国、日本、印度的经验都可以看出，公共住房银行在住房金融创新上具有不可替代的先锋作用。

　　从各国经验来看，公共住房银行能不能成功，关键在于政策目标是否明晰、合理和可行。世界上很多国家政策性住房金融体系失败的原因，往往在于同时设立多个相互冲突的目标，导致没有一个政策目标能够令人满意地落实。

　　（本版文章作者为上海财经大学不动产研究所所长、公共政策与治理研究院首席专家陈杰教授）

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