用资本利得税开征契机推动社会化提供保障房房源

复旦大学管理学院 陈杰

3月1日国务院楼市调控“新国五条”提出个人住房转让时候的增值征收20%个税，时至今日细则尚未落地，各方争议很大。但笔者认为，开征资本利得税可以成为调动存量房源来支持住房保障工作的重要契机。

可规定，只要住房连续5年以上提交住房给公共住房保障机构代为租赁给住房保障对象，业主将来住房出售时候可根据所提供保障房“公益贡献”对该住房的应征收益个税额进行减免。一个不是太细致但相对简单的方案是，连续5年交政府/公共住房保障机构“代租”后，可用保障机构向业主实际支付的租金与市场租金的差额为“公益贡献”的认定标准，在合理考虑时间价值后，来等价抵扣应征税额，直到抵扣完为止。

比如，某业主拥有的住房在购入时候原值90万，装修和贷款利息等其他成本10万，现值200万，出售时候本来需要缴纳20万（20%乘以100万增值）的资本利得税。但如果过去五年连续提供给住房保障机构“代租”，每年从住房保障机构收取4万租金，而市场评估租金为6万，每年的租金差价（“公益贡献”）为2万，比如以5%作为年贴现率（按照略高于同期5年期存款利率的原则），那么该业主5年中累计提供了11.6万元价值的住房保障“公益贡献”，可从应付资本利得税20万元中直接抵扣11.6万元。如果该套住房连续提供8年服务，则一共提供20.04万元价值的“公益贡献”，则可以把20万的资本利得税全部抵扣完，出售时不用缴纳一分钱资本利得税。

看起来，业主以低于市价出租似乎有些吃亏，但经过公共机构“代租”，稳定安全无风险和无需任何与租客打交道的烦扰，而且当期向政府让渡的租金折扣还可以享受不低于长期存款利率后在将来以抵税形式被返还回来，相当于一笔丰厚利率的储蓄了，这将具有很大的诱惑力。

当然，这里有一个难点是，折价“代租”和损失一部分租金收益是当前要发生的，将来可预期的抵税却是不确定的，因为将来房屋到底能增值多少是不确定。那可以这么设计，如果业主由于市场行情不好，一直没有出售住房，那对业主“公益贡献”的补偿，可从房产税（如果届时已经有）或业主个人收入税其他缴纳税收抵扣。总之，整体思路是类似美国LTHTC（低收入住房税收补贴）政策，都是用税收抵扣来吸引社会资金投入到保障房中。美国LTHTC是扶持公司开发低收入住房，而这个政策是鼓励私人将多余住房提供给公共机构转租给低收入居民。

政府/公共住房保障机构，以低于市场成本拿到现成的住房再转租给住房保障对象，中间的租金差价除了可以用来补贴保障对象（当以低于市场价格出租），还可以用来补偿管理成本和营运成本。这样，政府对保障房所需的直接资金投入很少。当然财政上所放弃的资本利得税或其他税收也是隐性投入，但且不说这些税金收入是未来的和有不确定性，课税本身有征收成本，从税金到成为公共资金使用过程又有一大笔不菲的成本。通过税收抵免，当下就立即换得现成的保障房（使用权）资源，比起政府/公共住房保障机构从头新建一套保障房，资金效率要高很多。按照当前住房市场的平均租售比，如果年出租价值要达到4万，含土地成本的静态总投资成本至少要100万。而且现成二手房往往有成熟配套社区，社会效果也会比在郊区新建保障房小区要好很多。

当前政府对住房保障投入力度很大，但保障房如果都是新建，投入巨大，资金需求很高，对公共住房保障机构形成很大压力。为了节约成本，新保障房的集中兴建往往都在郊区，效果不尽人意，不少地方纷纷出现新建保障房小区空置率高的情况，尤其不少公租房项目出租率相当低下，对公共资金的占用和无谓损耗更为严重。而且，要看到，中国当前城镇住房保障压力是阶段性、临时性，一旦将来住房市场供需平衡，大量为赶任务而临时新建、质量一般的保障房会面临尴尬，可能会造成很大的资源浪费。更需要指出，如果保障房小区真的入住率很高，又会导致低收入人群聚居的社会麻烦，留下巨大的长期隐患，这是西方国家发展公共住房历史中最大的教训。对低收入人群集中社区的物业管理和房屋维护，都是巨大挑战。美国上世纪70年代大规模兴建的公共住房，由于建造品质低劣、低收入聚居、租金长期无法足额收缴、管理不善、房屋失修严重，成了声名狼藉的代名词，在上世纪90年代之后不得不大批爆破拆除。

笔者并不完全排斥新建保障房，作为对历史欠账的弥补，政府确有必要掌握一部分公共住房来调节住房市场的供需，发挥蓄水池的作用。但目前中国城镇户籍居民的住房自有率已经高达90%，有20%户籍居民有多套房，即使包括外来人口，城镇住房也总体上不紧缺，住房供给应该更多让市场承担。住房保障机构如果能更多依托现有住房资源，建设一个有效的“保障性租房平台网络”，就可以从大量新建保障房的建设与融资的繁重工作中解脱出来，投入更多精力更好为保障对象提供物业服务，让有限的公共资金发挥更大经济与社会效益。

所以，这样的制度安排，对业主、政府、保障机构、保障对象而言，可以实现“四赢”，资本利得税的抵扣在这里具有四两拨千斤的作用。

总结起来，如果借开征资本利得税的契机，调动相当一部分存量房自愿与政府签订长期代租协议，政府/公共住房保障机构立即就有可观的存量住房资源用于解决特定人群的住房问题。政府只需补贴市场租金和保障对象可承受租金的差额，无需太多的直接投入，公共住房保障机构的运营和管理成本也大大降低。临时筹集的保障房在满服务期后有退出机制，无需后续投入，将来也不浪费。且高度分散，不造成低收入聚居问题。从成本投入产出的经济效益与所能得到的社会效益上看，都很巨大。表面上是政府损失了一部分税收收入，但却大大节约了住房保障方面的投入。政府税收最终是取之于民，用之于民。